Виды обращений граждан в органы исполнительной власти

Содержание.

 

 

Введение……………………………………………………………..2

 

1. Классификация обращений  граждан по форме…………………3

 

2. Классификация обращений граждан по содержанию…………..5

 

3. Классификация обращений  граждан по субъекту (заявителю).12

 

Заключение………………………………………………………….14

 

Список использованной литературы………………………………15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

 

Строгой единой классификации  обращений граждан на сегодняшний  день не существует. В трудах различных  исследователей выделяется разное число  разновидностей обращений, и классифицируются они по самым различным признакам. Однако, проблема классификации обращений является не просто отвлечённо-научной, она имеет огромное значение для нормативного регулирования работы с обращениями граждан.

Точность терминологии, употребляемой в юридических документах, способствует правильному применению и исполнению правовых понятий, помогает гражданам лучше использовать свои права, выполнять обязанности. Проведение законодателем четкого разграничения между различными видами обращений играет положительную роль в упорядочении рассмотрения этих категорий дел, в осуществлении более глубокого анализа их в целях выявления тенденций общего состояния законности, степени удовлетворения потребностей граждан и т.д. Каждый из видов обращений имеет свою специфику, и следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Классификация обращений граждан по форме.

 

Различные виды обращений  требуют и различной процедуры  их рассмотрения, - в противном случае теряется сам смысл права на обращение. Так, например, смысл жалобы состоит, прежде всего, в восстановлении нарушенных прав жалобщика (или устранении препятствий к реализации жалобщиком своих прав). Смысл же предложения совсем иной - внесение изменений в существующий порядок работы государственных органов, в законодательство и подзаконные акты. Предложения должны, прежде всего, учитываться, высказанные в них пожелания анализироваться, обобщаться и направляться соответствующим должностным лицам. Все эти пожелания не могут и не должны быть немедленно выполнены. Случай с жалобами обратный - по каждой жалобе должны быть незамедлительно приняты меры, направленные на устранение указанных жалобщиком нарушений. Соответственно, процедура рассмотрения для этих видов обращений должна быть различной. Особенности производства по разным видам обращений мы постараемся рассмотреть в последующих главах, здесь же важно отметить следующее: очевидно, что действенной системы рассмотрения обращений граждан быть не может без чёткой, детально разработанной процедуры, единых процессуальных норм,- а их, в свою очередь, не может быть без единой классификации обращений. Притом классификация должна быть такой, чтобы каждому виду обращений соответствовала определённая процедура, определённая процессуальная форма. Таким образом, здесь перед нами стоит задача - определить, какие можно выделить виды обращений граждан, каковы их специфические черты и, самое главное, для каких видов должна быть разработана особая процедура рассмотрения.

Существуют две основные классификации  обращений: по форме и по содержанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимости от формы их подачи. Таких форм существует две (что признано всеми правоведами и отражено в законодательстве): устная и письменная.

          Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и бумажную волокиту и помогает более оперативно решить возникший вопрос. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной встрече, и телефонные, поданные по телефону. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан. Подобная форма применяется в России недавно - впервые она была опробована 24 декабря прошлого года, когда Президент РФ отвечал в прямом эфире на вопросы заданные по телефону, через Интернет и посредством телемостов. Примером подобного обращения может быть звонок волгоградской пенсионерки Антонины Емельяновны Ржановой в кремлёвскую студию во время данного мероприятия. Она пожаловалась на низкую пенсию, и Президент выразил своё удивление столь малым её размером и пообещал дать указание произвести перерасчёт. Судя по сообщениям СМИ, пенсия А.Е. Ржановой была пересчитана и выплачивается сейчас в надлежащем, установленном законодательством размере. Здесь налицо все атрибуты обращения, хотя и форма его подачи была весьма специфической.

 Конечно, не всегда  и не по всем вопросам целесообразно  устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, через секретариат и т.п. И письменные, и устные обращения обладают одинаковой силой, поэтому форма обращения не имеет юридического значения. Так, в Указе от 12 апреля 1968 г. зафиксировано право обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной и устной форме. Вместе с тем практика показывает, что рассмотрение устных обращений подчас поставлено лучше, чем письменных, и именно устное обращение гражданина, поданное на личном приёме в приёмной соответствующего органа или у должностного лица позволяет оперативно решить проблему. В принципе по форме подачи можно выделить так называемые “смешанные” или “устно-письменные” обращения - выполненные в письменном виде, но поданные на личном приёме, а не присланные по почте. Эта форма, не признанная законодательно и не замеченная юристами, имеет немалое значение для практики. Хотя юридически не важно, как и в какой форме было подано обращение, но при рассмотрении обращений в некоторых органах исполнительной власти обращения, поданные на личном приёме имеют значительное преимущество - их рассмотрение контролируется. Так что на практике устная или “устно-письменная” форма подачи обращения часто делает обращение более “действенным”, даёт больше шансов на скорое его рассмотрение решение поднятых в нём проблем.

Также следует отметить такую специфическую  форму подачи обращений, публикация в печати материалов, связанных с предложениями, заявлениями, жалобами. Впервые подобная форма была зафиксирована в п. 11 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”. Этот Указ впервые признал публикации в прессе обращениями. Поскольку Указ действует и ныне, эту форму обращений тоже приходится принимать. Здесь мы сталкиваемся только с одной существенной проблемой - публикации в прессе лишены одного важнейшего признака обращения - адресата. Они обращены “к народу”, т.е. ни к кому конкретно, следовательно, нельзя требовать чтобы какой-либо орган или должностное лицо их рассматривали. Кроме того, нет гарантии, что газету, в которой “обращение” было опубликовано, прочтёт именно то должностное лицо, которое по компетенции должно его рассматривать. Здесь не может идти речь об отказе в рассмотрении обращения или о его “нерассмотрении”, как о нарушении должностным лицом прав гражданина, поскольку вины данное должностное лицо не имеет, и, следовательно, не может нести ответственности. А в таком случае нет и никаких гарантий того, что это обращение будет своевременно и надлежащим образом рассмотрено. В советское время, когда в прессе не могло быть опубликовано ничего без одобрения партийных инстанций, подобный подход ещё мог дать какой-то результат, но в современных условиях это абсурдно. Пользоваться поддержкой СМИ для защиты своих прав гражданин может (недаром, газетные публикации используются и в судебных разбирательствах в качестве доказательств), однако считать газетные публикации обращениями, т.е. юридическими актами, обладающими определённой силой нельзя. Кстати сказать, публикация в прессе даже не всегда может считаться юридическим актом (действием, сознательно направленным на возникновение юридически значимых последствий). Поэтому, на мой взгляд, положение о признании обращениями газетных публикаций определённого содержания надлежит удалить из законодательства (подробнее об этой проблеме см. гл.5).

 

 

2. Классификация  обращений граждан по содержанию.

Что касается классификации  обращений по содержанию, то здесь  ситуация значительно сложнее. Разные исследователи предлагали разные классификации  обращений, называя разное количество видов и приводя разные определения  этих видов. В действующем законодательстве разграничения между различными видами обращений не проводится: Указ от 12 апреля 1968 г. только перечисляет три вида обращений: предложения, заявления и жалобы, при этом определения этих понятий не даёт. Между тем, в работах большинства исследователей приводится гораздо большее количество разновидностей обращений. Поэтому далее попытаемся привести все разновидности обращений, которые автору довелось встретить в литературе, и рассмотреть вопрос о том, какие из них целесообразно закрепить в законодательстве, зафиксировав особую процедуру рассмотрения для каждого из них, а какие нет.

Итак, первые три вида обращений  нами уже названы. Эта, законодательно закреплённая классификация базируется на так называемом “правозащитном” подходе, предложенном в 1959 году Н.А. Ямпольской. Согласно этому подходу, “процесс развития субъективных прав заключается в активных действиях граждан по охране и защите своих прав и таким образом способствующих укреплению законности”¹. Проще говоря, субъективные права воплощаются в реальную жизнь, реализуются на практике лишь тогда, когда носитель этих прав предпринимает действия по их защите; эти действия он совершает с частной целью - защитить свои права, но вместе с тем его правозащитные действия способствуют устранению подобных нарушений в будущем, и, значит, укреплению правопорядка. Таким образом, в действиях индивидов по защите субъективных прав реализуется одновременно и частный, и публичный интерес (что уже отмечалось выше). Обращения граждан понимались именно как форма “правозащитных” действий. Такие “правозащитные” действия Н.А. Ямпольская разделяла на три разновидности, каждой из которых соответствует определённый вид обращений граждан²:

- профилактические действия (цель  их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав), их формой являются предложения;

- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а  возможности их совершения, предупреждение  нарушений), характерная форма - заявления  и письма-сигналы^*;

- защитные действия (цель - защита  уже нарушенных прав, устранение  последствий нарушения), характерная форма - жалобы.

Подобный подход представляется нам  оптимальным в качестве базы для  систематизации и классификации обращений граждан по содержанию. Он даёт возможность (ниже мы постараемся это показать) “привязать” любую разновидность обращений к трём формам “правозащитных” действий. Поэтому в настоящей работе будем использовать именно этот подход.

Помимо жалоб, заявлений и предложений  возможно существование иных форм обращений,- в чём их особенности и требуют ли они специальной процедуры рассмотрения, постараемся показать ниже. Однако три вышеназванных разновидности обращений являются, на наш взгляд, основными и наиболее распространёнными, поэтому представляется целесообразным начать рассмотрение классификации обращений граждан по содержанию именно с них.

Как показывает практика, наиболее часто встречающимся видом  обращения являются жалобы граждан. Кроме того, это наиболее исследованный  в отечественной юридической литературе вид обращений. Виднейшие советские административисты В.И. Ремнёв, Ю.М. Козлов, В.В. Мальков уделяли в своих трудах наибольшее внимание именно жалобам³.

Как определить само понятие жалобы? Проект Федерального закона “Об обращениях граждан”, с 1996 года дожидающийся принятия (далее будем называть его Проект)^* определяет жалобу как “обращение гражданина по поводу нарушенных решениями и действиями (или бездействием) органа или должностного лица либо юридического или физического лица прав, свобод, законных интересов, в том числе предоставлением официальной информации, послужившей основанием для принятия решений и совершения действий (или бездействия)”. Это определение, хотя и несколько громоздко, в целом представляется справедливым.

Жалоба появляется в той сфере  правовых отношений, которые возникают  из нарушения прав и законных интересов  гражданина, установленных и закрепленных законодательством и другими нормами, регламентирующими права и личные интересы граждан, т.е. в тех случаях, когда отношения между гражданином и властью выходят за рамки позитивных. Цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении прав. Однако сами по себе жалобы не обеспечивают законность и не могут устранить её нарушения. Жалобу следует рассматривать как одну из гарантий соблюдения законности, так как она является одним из проявлений критики “снизу”. Жалоба всегда является как средством защиты прав и свобод законных интересов индивида, нарушенных деяниями или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц служащих, так и одним из средств осуществления этих прав. Путем её подачи граждане реализуют предоставленные им государством права или требуют восстановления нарушенных прав. Таким образом, в жалобе наиболее ярко проявляется сочетание публичного и частного интереса, характерного для обращений граждан вообще. Однако подача жалобы не сводится к осуществлению только охранной функции. Исследование социально-правовой сущности этого института дает основание полагать, что жалобы имеют двуединое значение. Они являются, с одной стороны, средством, способом зашиты прав и законных интересов человека, нарушенных действиями (бездействием) властных структур, а с другой — сигналами о существующих недостатках в их работе, способствуют устранению последних, улучшению работы государственного аппарата, укреплению режима законности. Одна из основных функций конституционного права на обжалование — служить средством охраны прав и законных интересов граждан. Следует отметить, что один из аспектов института права жалобы выражается в возможности гражданина посредством своего обращения участвовать в управлении общественными и государственными делами, выражать свою позицию, личное мнение по различным вопросам^*. Вместе с тем это положение требует, на наш взгляд, уточнения. Практика и опыт многих десятилетий показали, что главной целью, которую ставит гражданин, обращаясь с жалобой, является защита нарушенных прав человека (прежде всего самого себя), устранение препятствий для осуществления гражданином его прав и свобод и т.д. Лишь опосредованно, в ходе борьбы за свои права гражданин одновременно участвует и в управлении делами общества и государства, а точнее в деятельности по укреплению законности. Любой человек, обращаясь с жалобой с целью защитить нарушенные права, тем самым доводит до сведения компетентных органов факты, которые, по его мнению, являются негативными, обусловливают нарушение его прав и интересов и нуждаются в устранении. Таким образом гражданин проверяет соответствие поведения различных органов и должностных лиц установленным для них масштабам поведения в целях выявления и недопущения возможных отклонений. Исходя из этой посылки, право на жалобу представляет собой важное средство социального контроля, через призму которого можно и нужно рассматривать реализацию права как элемент участия граждан в управлении делами общества и государства. В этом смысле, используя право на жалобу, гражданин посредством ее подачи выражает свое отношение к тем или иным реалиям. Подобная информация, заложенная в данного рода обращении, должна восприниматься как существенный источник выявления общественных интересов. Таким образом, очевидно, что право на жалобу прежде всего обеспечивает личный интерес гражданина в защите его нарушенного права (либо коллективов в отношении своих членов).