Органы исполнительной власти

2. Исполнительные органы представляют собой основную часть государственного аппарата со свойственной только ему функциональной нагрузкой. К данным функциям относится реализации задач и функций исполнительной власти в процессе управления, а также регулирования в экономической, социальной и административно-политической жизни государства и общества. Эти органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера.

3. Органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных (юридически властных) полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издании исполнительными органами правовых актов в пределах своей компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного принуждения). Наличие определенного объема юридически властных полномочий, выражаемых за пределами данного органа, - один из ярких элементов компетенции органов исполнительной власти.

Издаваемые исполнительными органами правовые акты не подменяют собой акты законодательных и судебных органов государственной власти. Они подзаконны, но предназначены для исполнения требований, содержащихся в законах.

4. Исполнительные органы представляют собой разновидность государственных организаций, в числе которых действуют также государственные организации. Но последние не являются носителями государственно-властных полномочий, не выполняют функции по реализации исполнительной власти, поскольку представляют собой не органы государства, а соответствующим образом организованные трудовые коллективы, основным назначением которых является создание материальных ценностей (например, завод), оказание тех или иных материальных услуг, наконец, осуществление социальных функций (например, больница, школа).

5. Исполнительные органы также представляют собой определенные трудовые коллективы, формируемые государством в соответствии с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры. Имеется в виду внутреннее построение органа, предполагающее наличие совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объема полномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующую должность государственной службы. Именно государственные служащие составляют сердцевину штатной характеристики органов исполнительной власти.

6. Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией; последняя определяет основы правового положения данного органа либо в нормах Конституции РФ (например, Правительства РФ), либо в нормах конституций и уставов субъектов Федерации, либо в нормах федерального и регионального законодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Компетенция исполнительного органа выражает его задачи, функции, обязанности, полномочия и ответственность.

В рамках компетенции исполнительные органы совершают юридически значимые действия, выражающие их административную право- и дееспособность. В этом смысле наиболее показательны различные варианты нормотворческой (установление правил поведения), правоисполнительной (обеспечение реализации законодательных и подзаконных правил поведения) и правоохранительной (наблюдение за правильностью проведения в жизнь правовых норм) деятельности.

7. Характеризуя исполнительные органы в целом, необходимо учитывать, что практически от их имени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных управленческих отношениях должностные лица, сами по себе исполнительными органами не являющиеся.

8. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный для него законодательством территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства России.

9. Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном законодательством РФ и ее субъектов, Президентом РФ, главами республик, краев, областей и т.п. либо по их представлению соответствующими представительными (законодательными) органами власти[2].

Таковы наиболее общие черты, совокупность которых позволяет общее представление об административной правосубъектности органов исполнительной власти.

Итак, орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

1.2Классификация органов исполнительной власти.

Система органов исполнительной власти многообразна. На построение данной системы большое влияние оказывает федеративное устройство государства, огромная территория России, различные по многим факторам (как то экономические, социальные, географические условия регионов и территорий) субъекты РФ. Все это неизбежно сказывается на решении организационных проблем, связанных с построением такой системы государственного управления, которая могла бы с наибольшей эффективностью способствовать реформированию жизни России.

Органы исполнительной власти могут быть разделены на различные классификационные группы, при этом критериев достаточно много, если принимать во внимание все возможные характеристики той или иной группы таких органов. В данном случае рассматривается наиболее значимая их классификация.

По территориальному устройству. Исходя из федеративного государственного устройства Российской Федерации, на первый план выдвигается территориальный масштаб деятельности исполнительных органов. В соответствии с данным критерием органы исполнительной власти подразделяются на:

а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агенства);

б) органы исполнительной власти субъектов Федерации— республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной обла­сти, автономных округов. Например, высший  исполнительный  орган государственной власти области исполнительной власти Амурской области, в соответствии с Уставом Амурской области, является  - Правительство Амурской области;

В рамках данной классификации важнейшее значение имеет установление территориальных границ, в рамках которых тот или иной орган исполнительной власти может осуществлять государственно-властные  полномочия. В данном случае можно говорить о территориальных границах деятельности соответствующих органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление на территории всей Российской Федерации, могут создавать свои территориальные органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ (хотя их деятельность осуществляется в соответствующих субъектах РФ), а также территориально-региональные органы исполнительной власти, компетенция которых распространяется на территорию нескольких субъектов РФ (экономический район, военный округ; соответственно можно говорить об органах управления в определенном экономическом районе, органах военного управления).

Принцип федерализма способствует формированию единой системы органов исполнительной власти, предполагающей как непосредственную подчиненность нижестоящих органов вышестоящим, так и известную самостоятельность, которая обеспечивается действующим законодательством. Именно с учетом принципа федерализма следует разрабатывать основные критерии распределения полномочий федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также определять основы взаимодействия и порядок

Следующая классификация органов исполнительной власти по порядку образования. Данное деление связано с вопросами ведения и полномочий на разных уровнях исполнительной власти, с мерой ответственности и взаимодействия между органами российской Федерации и субъектов Российской  Федерации. По данному основанию органов исполнительной власти делятся на:

а) органы государственной власти, формирование которых отнесено к ведению Российской Федерации. Формирование данной категория исполнительных органов закреплено в п. "г" ст. 71 Конституции РФ, в которой  говорится о вопросах ведения Российской Федерации. К этой группе органы исполнительной власти принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы. Стоит отметить, что на федеральном уровне руководство деятельностью, все основные вопросы образования органов исполнительной власти сконцентрированы в руках Президента РФ. Указом Президента №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004г. установлено, что создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства РФ[3]. Так, например, в соответствии с данным указом,  пунктом №13, Президент распорядился образовать  Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, передав ему функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемых Министерства здравоохранения Российской Федерации и Министерства труда и социального развития Российской Федерации.

б) органы государственной власти, формирование которых отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 73 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.  Так, органы исполнительной власти Амурской области, формирование которых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ и соответствующих статей Устава Амурской области, отнесено к ведению субъектов Федерации. Формирование правительства, по аналогии с Федеральными органами государственной власти производится Губернатором Амурской области, (он же глава правительства области) в соответствии с данными ему полномочиями, которые прописаны ст. 53 глава 5 Устава Амурской области.

Органы исполнительной власти разделяются по характеру компетенции, или по другому, по содержанию деятельности. С этих позиций выделяются:

а) органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности (управления) по всем основным вопросам их деятельности. Этим органам принадлежит так называемая общая компетенция, т. е. они могут решать общие вопросы социального, экономического, культурного, административно-политического строительства на соответствующей территории. К данным органам относятся - Правительство РФ, правительства республик, входящих в состав Российской Федерации, а также правительства (администрации), созданные в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах.

б) органы отраслевой компетенции осуществляют управление подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные и республиканские министерства и образуемые ими иные отраслевые органы государственного управления. В субъектах РФ также создаются органы отраслевого управления, выступающие структурными образованиями (например, администраций краев, областей) и осуществляющие деятельность в рамках конкретной отрасли управления.

в) органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функции для всех или для большинства отраслей и сфер деятельности (управления). Орган исполнительной власти межотраслевой компетенции учреждается в целях обеспечения координации в управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности. Как правило, это - министерства и службы, а также аналогичные органы субъектов Федерации;

г) органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности (например, федеральные службы)[4].

По способу формирования. В данной классификации органы исполнительной власти подразделяются на создаваемые органы исполнительной власти, которые образуются в исполнительно-распорядительном порядке на основе правоприменительного акта (подавляющее большинство органов исполнительной власти), и избираемые, которые образуются на основе прямого или опосредованного волеизъявления. Ко второму способу можно отнести назначение  руководителей субъектов Российской Федерации. Если говорить о республиках, входящих в состав России, то в большинстве установлен институт президентства,  и во многих президент определяется как глава республики и глава исполнительной власти. Если говорить о других субъектах РФ, как то области, края и т.п., то глав этих субъектов представляет Президент РФ на одобрение местных органов законодательной власти которые и утверждают представленного кандидата на должность главы субъекта РФ. Тем самым осуществляется принцип избираемости, хотя и путем опосредованного волеизъявления.

По организационно-правовым формам. В указе Президента РФ №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004г содержится новая классификация разновидностей федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время к ним относятся:

федеральные министерства – осуществляют функции по выработке государственной политике и нормативно-правового регулирования в установленной законодательно сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр;

федеральные службы -  осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности и других. Федеральную службу возглавляет директор (руководитель). Она может быть подведомственна Президенту РФ или находится в ведении Правительства РФ;

федеральные агентства – имеют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, и правоприменительные функции.

Существующий порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и агентств, полномочия, устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Организационно-правовая форма исполнительной власти субъектов РФ устанавливается в соответствии с законодательством каждого субъекта, в котором отражена специфика конкретного региона, особенности построения и компетенции исполнительных органов. Так, на основании законодательства Амурской области организационно-правовая форма исполнительной власти состоит из министерств, управлений  и инспекций. При этом, управления и инспекции имеют соподчинения с федеральными органами исполнительной власти, основываются с своей работе на нормативно-правовых актах федеральных и местных органов исполнительной власти.