Норматвно-правові держави в Україні

У той же час  Л.А. Ореховський та С.Г. Штогун зазначають, що “негайне подання адміністративного  позову сприяє уникненню тяганини при  розгляді органом владних повноважень  актів прокурорського реагування” [Ореховський Л. Особливості участі прокурора в адміністративному судочинстві / Л. Ореховський, С. Штогун // Вісник прокуратури. – 2006. – № 5. – С. 83 – 86., c. 84].

Саме із зверненням прокурора до суду, щодо скасування нормативного акта пов’язана більшість  суперечливих моментів.

Так, А.Г. Василевський указує на те, що “... відсутність будь-якої узагальненої судової практики та відповідних роз’яснень щодо застосування положень КАС “паралізувало” діяльність прокурора щодо скасування та визнання нечинними актів нормативно-правового характеру чи правових актів індивідуальної дії, виданих з порушенням чинного законодавства державними органами чи органами місцевого самоврядування, які виявлені в процесі здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів” [Василевський А. Право на судовий захист / А. Василевський // Вісник прокуратури. – 2006. – № 5. – С. 87 – 89., c. 89].

Проводячи паралель між оскарженням нормативних  актів центральних органів виконавчої влади та місцевими державними адміністраціями  необхідно прийняти до уваги думку  дослідників – Л.А. Ореховського та С.Г. Штогун, які зазначають, що норми КАС України у ч. 2 ст. 171 детально регламентують, що право оскаржувати нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб’єктом правовідносин, в яких буде застосовано цей акт. У цьому вичерпному переліку не бачать прокурора.

Таким чином, відсутність  норми КАС України з приводу  порядку участі прокурора при  оскарженні нормативних актів, призводить до неповноцінного забезпечення виконання  прокуратурою функції нагляду передбаченої Конституцією України у п. 5 ст. 121. За таких підстав законодавець мусить терміново вирішити цю правову колізію шляхом внесення змін до Конституції України або КАС України, тому що на практиці це вже породжує половинчастий характер виконання прокуратурою наглядової функції [Ореховський Л. Особливості участі прокурора в адміністративному судочинстві / Л. Ореховський, С. Штогун // Вісник прокуратури. – 2006. – № 5. – С. 83 – 86.,    c. 85].

Про вибірковий характер нагляду прокуратури за законністю актів та дій органів та посадових осіб, що пов’язано з набранням чинності КАС України – вказують і такі науковці, як В.С. Бабкова та О.В. Червякова. Подібна своєрідна позиція прокурора в адміністративному процесі, за словами правників, пов’язана з представництвом інтересів громадян або держави, для чого прокурор має отримати згоду таких осіб на реалізацію своїх повноважень. Якщо такої згоди не отримано, прокурор має використовувати інші повноваження, спрямовані на усунення порушень закону [Бабкова В. Повноваження прокурора у адміністративному судочинстві   / В. Бабкова, О. Червякова // Прокуратура. Людина. Держава. – 2005. – № 11 – С. 53 – 57., c. 55].

За такого аналізу стає зрозумілим, що при оскарженні нормативних актів,  прокуратура ніби позбавлена права звертатися до суду без доручення зацікавленої особи.

Про необґрунтоване звуження кола осіб, які мають право  оскаржувати до адміністративного  суду нормативно-правові акти, зазначає і науковець           А.Ю. Осадчий [Осадчий А.Ю. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів / А.Ю. Осадчий // Актуальні проблеми держави і права : Збірник наукових праць [редкол.: С. В. Ківалов (голов. ред.) та ін.]. –  О. : Юрид. л-ра, 2005. – Вип. 26. – С. 288 – 291., c. 289].

Така прогалина  в законодавстві суттєво обмежує прокуратуру у здійсненні такого дієвого засобу реагування, як звернення з позовом до суду в адміністративно-процесуальному порядку, з вимогою щодо скасування дефектного акта управління.

Проте не слід забувати, що загальна стаття 60 КАС України цілком розкриває можливість прокуратури звернутися з адміністративним позовом до суду.

Для представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом,  звертається до суду з адміністративним  позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито  за  адміністративним  позовом  інших  осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.  При цьому прокурор повинен надати адміністративному суду докази, які підтверджують неможливість  громадянина самостійно  здійснювати представництво своїх інтересів.

Прокурор, який  звертається  до  адміністративного  суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в  чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень  щодо звернення до адміністративного  суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу  позивача. 

Враховуючи, що при виданні нормативних актів  місцевими державними адміністраціями  може бути порушена як встановлена  процедура видання розпоряджень голови місцевої державної адміністрації, відповідна форма акта, компетенція цього органу тощо, так і обмежуватися права і свободи людини на відповідній адміністративно-територіальної одиниці, то і виступати прокуратура може від імені держави або від імені та в інтересах окремої особи або групи осіб.

У такому випадку  прокуратура має обґрунтовувати подану позовну заяву із посиланням на порушення не тільки власне нормотворчої процедури, що охоплює повноваження субʼєкта нормотворчої ініціативи, строків подання, розгляду та погодження проекту, компетенції місцевої державної адміністрації, оформлення нормативного акта у відповідну форму, здійснення своєчасних реєстраційних дій, визначеного порядку оприлюднення нормативного акта, але і з посиланням на обмеження прав і свобод людини, громадянина.

Одночасно з  поданням протесту або адміністративного  позову, прокуратура має вирішити питання про порушення дисциплінарного  або адміністративного провадження  до відповідних посадових осіб, в  діях яких вбачається порушення службової дисципліни (недбалості) або порушення встановленого порядку управління.

Враховуючи  все наведене, вважаю, що лише за умови  такого комплексного підходу прокуратури  ще з початкових етапів нормотворчої процедури, - є всі підстави вважати, що буде дотримана законність в нормотворчій діяльності місцевих державних адміністрацій.

ВИСНОВКИ

Вдосконалення і забезпечення ефективності здійснення нормотворчої діяльності є умовою формування правової системи України з урахуванням  державно-правової реформи. Аналіз нормотворчої діяльності складає враження про державу в цілому, ступень демократичності, розвитку, цивілізованості. Недостатня впорядкованість процедури підготовки нормативних актів місцевих державних адіністрацій, їх прийняття та оприлюднення здійснює негативний вплив на нормотворчу діяльність органів виконавчої влади, забезпечення верховенства закону. Одним із недоліків відомчого нормотворення є теоретична та законодавча невизначеність поняття нормотворчого процесу, кола суб’єктів нормотворення, видів нормативно-правових актів та місця кожного з них в ієрархії чинного законодавства, а також відсутність планування видання нормативно-правових актів органами виконавчої влади.

У запропонованій роботі досліджується адміністративно-правове  забезпечення нормотворчого процесу органів виконавчої влади і формулюються висновки й пропозиції щодо його вдосконалення.

Результати дослідження  дають підстави зробити наступні висновки.

1. Підзаконна нормотворчість зумовлена об’єктивним її призначенням – виконання законів та інших правових актів. Суспільство завжди потребувало такої діяльності органів держави, яка б створювала норми права, правила поведінки громадян, які б відповідали потребам певного регіону, адміністративно-територіальної одиниці. Тому постійною задачею держави є підвищення якості правових актів, зниження до мінімуму кількості неефективних (дефектних) нормативних актів, які загрожують законності та підривають авторитет держави. Саме цим пояснюється неухильний інтерес до нормотворчої процедури, як з боку теорії, так і практики – адже кожна помилка нормотворців тягне за собою невиправдані матеріальні витрати, порушення інтересів громадян.
2. Нормотворча діяльність місцевих державних адміністрацій покликана швидко реагувати на проблеми, які виникають, на місцевому рівні в соціальних, економічних та інших сферах. Нормативні акти місцевих державних адміністрацій характеризуються більшою гнучкістю і з меншою формальністю, порівняно із законотворчістю, – акти можуть бути змінені в кожній своїй частці.
3. Здійснено класифікацію нормативних актів місцевих державних адміністрацій та запропоновано їх розподіляти крім загальних різновидів, ще на види у залежності від сфери на яку вони поширюються: в соціальній, культурній, фінансовій, економічній, містобудівній, агропромислової, освітній тощо.
4. Встановлено ключові ознаки нормативних актів місцевих державних адміністрацій, до яких необхідно віднести: наявність загальнообовʼязкових правил поведінки, тривале застосування, не персоніфікований характер.
5. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій носять виражений управлінський характер, який знаходить свій прояв у втіленні в життя державної політики в певній галузі на відповідній території. Саме у процесі реалізації державної влади відбувається втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного управління процесами суспільного розвитку.
6. Аналіз процедури видання нормативних актів місцевих державних адміністрацій дозволяє визначити наступні стадії: підготовка проекту нормативного акта; розгляд (обговорення); прийняття рішення (підписання); реєстрація; доведення до виконавців (оприлюднення).
7. . Дослідження адміністративно-правового регулювання нормативних актів місцевих державних адміністрацій дозволяє суттєво збільшити кількість вимог, що до них висуваються. Недотримання цих вимог породжують численні недоліки і протиріччя у діючих правових актах.
8. Удосконалення нормотворчої процедури місцевих державних адміністрацій є засобом подолання недоліків у нормативно-правових актах. Адже особливістю дефектів нормативно-правових актів є те, що вони не можуть бути своєчасно виправлені в процесі правозастосування, їх наявність тягне за собою неефективність дії такого акта. І навіть більше – в результаті помилок при правозастосуванні неефективність нормативно-правових актів може бути підсилена. Одним із напрямків удосконалення нормотворчої процедури є відповідне вдосконалення нормотворчої процедури та відповідне закріплення вимог нормативних актів та стадій процедур у нормах закону.
9. Поліпшити нормотворчу процедуру можливо за рахунок закріплення та дотримання наступних принципів: верховенства прав, законності, науковості, гласності, пропорційності, відповідальності.
10. Для гарантування відповідної нормотворчої процедури та дієвості нормативних актів місцевих державних адміністрацій активну участь має приймати прокуратура, а з питань, що повʼязані з правоохоронною діяльністю допуск прокуратури до участі в розробці відповідних проектів актів та під час обговорення.

¹ [95] Пронская Г.В. Правовые вопросы организации и деятельности промышленных объединений. – К.: Наук. думка, 1971. – С. 95.