Норматвно-правові держави в Україні

Нормотворець  повинен постійно відслідковувати  зміни, що відбуваються у суспільстві, орієнтуватися на практику застосування вже діючих актів, своєчасно заповнювати прогалини в праві, що знаходить свій прояв у принципі зв’язку з практикою. Крім цього інформація про проект акта має бути надана громадськості через офіційні веб-сторінки

Наступним принципом, що характеризує адміністративну нормотворчість, є принцип пропорційності, що означає визнання державою найвищою соціальною цінністю людину. Відповідно до цього в основу закріплення державної волі у нормативних актах повинно бути покладено сформовані на демократичних засадах потреби та інтереси народної більшості, а не особисті потреби незначної кількості людей, які мають владні повноваження. Якщо ж ця вимога буде проігнорована, то подальша реалізація таких норм буде тягнути за собою низку важливих негативних наслідків, приведе до суттєвих протиріч між громадянським суспільством та владними органами.

Принцип науковості повинен враховувати наукову  оцінку дійсності, яка базується  на аналізі політичних, соціальних, економічних та ідеологічних факторів; вироблення науково обґрунтованих  поглядів та концепцій майбутнього правового регулювання певних суспільних відносин. Названий принцип є результатом наукових пошуків та тривалої практичної перевірки напрямків удосконалення організації і здійснення нормотворчої діяльності уповноваженими державними органами. У загальному вигляді принцип науковості передбачає організацію нормотворчої діяльності у відповідності з об’єктивними законами функціонування держави, та дозволяє забезпечити найоптимальніший варіант державного управління.

Використання принципу відповідальності за порушення правил нормотворчого процесу зводиться до урахування правомочними органами дотримання нормотворцем прийомів, способів та правил юридичної техніки під час формування змісту адміністративно-правових норм та у більшості випадків характеризується тривалою апробацією в ході правозастосування. Результатом нехтування правилами нормотворення є унеможливлення повного, всебічного та своєчасного нормативного закріплення сформованих потреб, а також затягування підготовки проектів нормативних актів, створення нестабільних нормативних актів. Запровадження цього принципу дозволить підвищити рівень якості адміністративного нормотворення. Є.В. Курінний вважає, що така відповідальність має бути політичного характеру: “єдиний суб’єкт, який має право використовувати її, – це українські громадяни, які у передбачених законодавством формах та термінах (переважно через вибори та референдуми) мають дати об’єктивну оцінку діяльності політичних сил, що перебувають при владі”. Вважаємо, що не можна обмежуватися лише політичною відповідальністю, адже нормотворці виконують свої обов’язки на підставі трудових відносин, і мають нести адміністративну та дисциплінарну відповідальність у разі вчинення порушень під час нормотворчого процесу. Тому потрібно запровадити ефективний механізм притягнення до відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади, чому власне буде приділена увага у другому розділі нашого дослідження.

Таким чином перераховані принципи нормотворчої процедури з  прийняття актів місцевими адміністраціями, а саме: верховенство права, законність, пропорційність, відповідальноті за порушення правил нормотворчої процедури, науковості,  гласності, демократизмі.

Більшість наведених  принципів в тій або іншій  мірі знайшли своє закріплення в  різних нормативно-правових актах. Проте єдиної узгодженої системи принципів так і не існує. Тому пропонується внести доповнення до чинного законодавства шляхом закріплення системи принципів нормотворчої діяльності та з розкриттям їх основного змісту.

3.3. Прокуратура

Нагляд органів прокуратури являє собою універсальну юридичну гарантію забезпечення прав і свобод громадян в усіх сферах суспільного життя, а діяльність цієї важливої державної інституції було і залишається одним із найбільш вагомим чинників підтримання режиму законності та правопорядку, підвищення правової захищеності громадян у їх відносинах    з іншими державними органами, посадовими та службовими особами.

Вельми важливою є правозахисна роль прокурора, що пов’язана  з реалізацією функції нагляду  за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами   (п. 5 ст. 121 Конституції України) [3].

Багаторічний  досвід загальнонаглядової діяльності прокуратури свідчить про те, що частіше за все органи управління порушують законність, приймаючи протизаконні акти [Лунев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении / Лунев А.Е. – М. : Юрид. лит.,1963. – 158 с., c. 46].

Прокуратура повинна виконувати роль стримуючого механізму відносно органів виконавчої влади і власне місцевих державних адміністрацій.

  Згідно з Законом Про прокуратуру  України від 5 листопада 1991 р. правові акти, що видаються іншими органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування, у випадку невідповідності їх закону, можуть бути опротестовані як самим Генеральним прокурором України, так і підлеглими прокурорами в межах наданої їм компетенції. Згідно із Законом України «Про прокуратуру України» від 5 листопада 1991 року, Генеральний прокурор, його заступник мають право брати участь в засіданнях Верховної Ради України, її органів, Кабінету Міністрів України, колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Генеральний прокурор України, прокурор Автономної Республіки Крим, їх заступники мають право брати участь в засіданнях Верховної Ради Автономної Республіки Крим, ат її органів, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, колегій міністерств, комітетів і відомств Автономної Республіки Крим, а також місцевих рад, їх виконавчих комітетів, комісій, інших органів місцевого самоврядування. Нижчестоящі прокурори мають право брати участь у засіданнях рад відповідного рівня, їх виконавчих комітетів, інших місцевих органів управління.

Необхідність участі в засіданні названих органів зумовлена тим, що на них розглядаються різні питання державного будівництва і соціально економічного розвитку країни. Значне місце серед них займають питання боротьби із злочинністю, забезпечення законності і правопорядку, охорони прав і свобод громадян. Участь прокурорів в таких засіданнях сприяє поліпшенню діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування по зміцненню законності і правопорядку, захисту прав і свобод громадян, попередженню злочинів і інших правопорушень, з одного боку, підвищує інформованість прокурорів, розширює гласність їх діяльності – з іншого.

Проте розглядаючи  діяльність місцевих державних адміністрацій, ми не можемо встановити можливу участь прокуратури у прийнятті нормативних  актів органами місцевої державної адміністрації. Такий підхід унеможливлює здійснювати попередні наглядові дії, ще під час нормотворчої процедури в місцевих державних адміністраціях, як це передбачено щодо колегіальних субʼєктів.

Тому стосовно місцевих органів державної виконавчої влади щодо видання правових актів та їх застосування наглядова діяльність прокуратури повинна не зменшуватися, а посилюватися.

Потреба взаємодії прокуратури з місцевими  органами виконавчої влади зумовлена рядом чинників. Одним з них є те, що ці органи, будучи органами управління, наділені правом приймати рішення в різних сферах життєдіяльності, які є обов'язковими для виконання на підвідомчій їм території. Такі рішення ними можуть прийматися і з питань попередження злочинів і зміцнення правопорядку, захисту прав і законних інтересів громадян. Прокурори, вступаючи у взаємодію з цими органами, отримують можливість, з одного боку, надати їм сприяння в підготовці юридично грамотних рішень і вже на цій стадії запобігти прийняттю даними органами незаконних рішень, а з іншого -посилити власний профілактичний вплив на правову ситуацію в регіоні. Досягається це тим, що профілактичні мета і завдання, усвідомлені і сформульовані працівниками прокуратури, перетворюються в форму рішень голів державних адміністрацій і стають обов'язковими для виконання іншими органами і населення регіону.

Іншим чинником, що зумовлює необхідність встановлення тісних контактів прокуратури з органами місцевого самоврядування, є те, що в їх

систему входять деякі організаційні структури, основна діяльність яких спрямована на попередження правопорушень, зміцнення законності і правопорядку, захист прав і законних інтересів громадян. До них відносяться: комісії з питань боротьби із злочинністю, служби у справах неповнолітніх, спостережна комісія, адміністративна комісія та інші. Ділові контакти і узгоджені дії органів прокуратури з цими структурами з багатьох питань попередження злочинів, зміцнення законності і правопорядку є необхідною умовою посиленої роботи у цьому напрямі.

Враховуючи  що на стадії нормопроектної діяльності ініціаторами можуть виступати різні  служби та відділи відповідно до п. 56 Типового регламенту місцевої державної  адміністрації, де зазначено, що  Проекти  розпоряджень  голови  місцевої держадміністрації (далі  -  проекти  розпоряджень)  готують  структурні   підрозділи місцевої  держадміністрації,  її  апарату,  а  також територіальні органи центральних органів виконавчої влади та районні,  районні у мм.  Києві та Севастополі держадміністрації у разі, коли готується розпорядження голови  обласної,  Київської та   Севастопольської міської держадміністрації (далі - інші органи). (Левакова Э.Н.        Взаимодействие   органов   прокуратуры   с   Советами народных депутатов в предупреждении правонарушений // Взаимодействие органов прокуратури с Советами народных депутатов, иными государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами в предупреждении преступлений. - М., 1989, С.4-5)

Таким чином  Прокуратура України не зважаючи на  те, що не може безпосередньо входити до складу відповідних комісій, управлінь та відділів, проте має можливість шляхом погоджень та рекомендацій приймати участь у проектній діяльності з питань що віднесені до сфери діяльності прокуратури.

Однак, це не є  основним напрямком діяльності прокуратури, а тому потребує додаткових зусиль, що не може мати постійний характер.

Основні напрямки діяльності органів прокуратури  України по нагляду за додержанням і застосуванням законів випливають із внутрішніх і зовнішніх функцій держави. У самому загальному вигляді вони окреслені в назві наказу Генерального прокурора України № 3 від 07 листопада 2012 р. «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів» (http://zakon.nau.ua/doc/?code=v_003900-12). Тут чітко простежується у п. 3 Забезпечити нагляд за додержанням і застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та відомствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами державного нагляду (контролю) та управління, військовими частинами, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, фізичними особами - підприємцями, посадовими особами та громадянами. П.3.1. Не рідше одного разу на місяць відповідним прокурорам вивчати законність актів, які видаються Кабінетом Міністрів України, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами. Про систематичність перевірок йдеться мова і у навчально-науковій літературі, де висловлювалися міркування, що перевірку законності правових актів, які видають різноманітні органи і посадові особи, необхідно здійснювати систематично, незалежно від сигналів про порушення законності, першочергово приділяючи увагу тим актам, котрі містять у собі нормативні приписи.

Даючи принципову оцінку порушенням законності при виданні правових актів, дуже важливо робити це перш за все згідно за додержанням і застосуванням законів вимогами Конституції України, розцінюючи такі порушення як антиконституційні дії. Для цього, тим більш, маємо всі підстави, якщо враховувати, що акти державних органів, видані з перевищенням компетенції, порушують вимоги ч.2 ст.19 Конституції, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Вживаючи заходів до ліквідації цих порушень, прокурори сприяють зміцненню авторитету Основного Закону держави у житті суспільства.

Прийняття заходів для усунення порушень законності є важливою частиною загальнонаглядової роботи прокуратури, незалежно від того, в який метод воно здійснюється. Основним засобом для усунення виявлених та досліджених у процесі загального нагляду порушень законності є протест прокурора [Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством (Правоохранительная деятельность Советского государства – метод обеспечения социалистической законности) / И.С. Самощенко. – М. : Юрид. лит., 1960. – 200 с., c. 134].

Протест прокурора  – письмовий акт, який приноситься на рішення органу або дію посадової особи, що суперечать закону. Він містить умотивовану вимогу про скасування незаконних рішень або дії, приведення їх у відповідність до закону, а також припинення незаконної  дії  посадової  особи,  поновлення  порушеного  права [Курочко М.Й. Прокурорський нагляд в Україні : [підруч.]                           / Курочко М.Й., Каркач П.М.; за ред. проф. Е.Д. Дідоренка. – Київ : Центр навчальної літератури, 2005. – 424 с., c. 133].

Згідно із ст. 21 Закону України від 5 листопада 1991 р. “Про прокуратуру” протест вноситься  прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність до закону [12].

А.Г. Василевський зазначає, що на сьогоднішній день прокуратура  України досить активно застосовує такий засіб реагування як звернення  з позовом до суду в порядку  КАС України у разі відхилення протесту прокурора [Василевський А. Визначення позивачів / А. Василевський // Вісник прокуратури. – 2006. – № 1. – С. 18 – 22., c. 22].

Через існування  таких двох засобів у робітників прокуратури виникає питання, який із них слід застосовувати, щоб досягти швидкого відновлення законності у сфері видання та дії актів управління.

Так, на думку  В.В. Долежана, “... спершу бажано переконати за допомогою відповідних актів, а коли це не дасть бажаного результату, застосовувати засоби примусу, причому не безпосередньо, а за посередництва незалежного суду” [Долежан В. Вплив прокурора на поведінку посадових осіб / В. Долежан // Вісник прокуратури. – 2006. – № 4. – С. 31 – 38., c. 36].