Норматвно-правові держави в Україні

Окрім об’єкта регулювання, адміністративна  правотворчість відрізняється від  правотворчості взагалі суб’єктом нормотворення, бо юридична сила прийнятих нормативних актів залежить від рівня і обсягу повноважень державних органів. Основна причина такої ситуації обумовлена місцем, яке займає суб’єкт нормотворення в системі органів держави (Кабінет Міністрів України, центральні орган виконавчої влади, голови місцевих державних адміністрацій).

Ще однією відмінністю адміністративної правотворчості є форма закріплення  державної волі (або форма правового  регулювання), адже напрями суспільної та державної діяльності можуть знайти своє втілення як у законах, так і в інших нормативно-правових актах. В юридичній літературі зустрічаються погляди, що правотворчість, яка знаходиться поза межами законотворення, є делегованою: народ здійснює свою владу за допомогою законотворчості в особі своїх представницьких органів, або безпосередньо, інші державні органи, в тому числі органи виконавчої влади, займаються правотворчістю на основі делегування їм правотворчих повноважень від представницьких органів. Така позиція обґрунтовується тим, що, з одного боку, правотворчі функції стабільно виконуються в окремих сферах державного управління, а з іншого – ці функції не властиві даним органам у силу їхнього безпосереднього призначення [Советское административное право. / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юрид. лит., 1981. – 279 с., с. 21]. Однак, розглядаючи органи виконавчої влади як суб’єкт адміністративної правотворчості, не можна повністю погодитись з таким підходом. Аргументом, що спростовує таку позицію, є призначення органів виконавчої влади, яке реалізується за допомогою такого юридичного інструментарію як нормотворча діяльність.

Необхідно зазначити, що нормотворчість органів виконавчої влади відзначається оперативністю, яка полягає в тому, що суспільство, в особі окремих відомств, достатньо швидко реагує на проблеми, які виникають, зміни умов соціального життя, нові соціальні вимоги; гнучкістю, яка дозволяє регламентувати ті аспекти суспільних відносин, які залишились занадто конкретними для законодавця; і меншою формальністю, порівняно із законотворчістю, – акт може бути змінений лише в необхідній частині, що дозволяє відносно швидко реагувати на соціальні процеси.

До позитивної сторони можна також віднести і компетентність таких органів, наявність спеціальних знань і спеціального досвіду в розробників нормативного акта, їх знання місцевих та інших умов, що може збільшити ефективність прийнятого рішення, достатньо глибоке розуміння ними питання, характеру взаємовідносин адресатів нормативного припису, існуючої практики тощо. Але є і негативна сторона такої нормотворчості, яка полягає в певній закритості процесу прийняття правового рішення, складності застосування норм через велику кількість нормативних актів, бюрократії у правотворчій роботі та відсутності контролю суспільства.

Враховуючи такий підхід є дуже значимою думка Є.В. Курінного, що адміністративна правотворчість включає в себе: а) виникнення на рівні правосвідомості юридичного мотиву про необхідність утворення нової складової або корекцію чи ліквідацію вже існуючої групи потреб та інтересів адміністративно-правового характеру, що об’єктивно зумовлено запитами, потребами та інтересами значної частини громадян; б) вироблення правотворчої ініціативи – обґрунтування необхідності подальшої адміністративно-правової регламентації конкретних потреб та інтересів публічного характеру в рамках одного з видів адміністративної правотворчості [Курінний Є.В. Предмет та об’єкт адміністративного права України: Монографія. – Д.: Юрид. акад. м-ва внутр. справ; Ліра лтд, 2004. – 340 с., с. 151-152].

Отже, враховуючи подібний підхід до нормотворчості, необхідно  дійти висновків, що підзаконна нормотворчість розвʼязує менш складні управлінські питання порівняно із законотворчістю.

Нормотворчість органів виконавчої влади обумовлена також і великим обсягом суспільних відносин, які потребують свого нормативного закріплення. В наслідок чого і відбулася передача частини правотворчих повноважень від представницьких органів іншим суб’єктам нормотворчості.

Значення нормотворчості полягає в тому, щоб вибрати саме той варіант регулювання, юридичної регламентації, який би в найбільш повній мірі відповідав інтересам суспільства та держави. З цією метою необхідно дослідити правову форму діяльності органів виконавчої влади тобто нормативні акти управління. Тому, розкриваючи юридичну природу нормотворчої діяльності органів виконавчої влади слід відмітити її управлінську сутність, та приділити увагу нормативно-правовим актам, які є результатом процесу правотворчості.

Державне управління не може здійснюватися без актів державно-владного характеру. Така властивість цих актів є неодмінною їх якістю і саме вона надає управлінню державного характеру. Акти органів виконавчої влади, таким чином, мають дві суттєві особливості: правову та управлінську. Будучи частиною управлінської діяльності та складовою механізму правового регулювання, вони відображають риси і властивості цих правових субстанцій, принципи правової держави та принципи державного управління, виступаючи складними, правовими явищами. Двоєдина їх функція, складний і багатогранний характер зв'язків і відносин пояснюють і значною мірою обумовлюють існування відмінностей у підходах до визначення поняття "акти органів виконавчої влади". Традиційно вважається, що ці акти є результатом волевиявлення відповідних органів і посадових осіб, тобто дій суб'єктів управління, які відображаються у письмовій формі.

В підручнику з радянського адміністративного права акти управління визначаються Еропкіним М.І. і Клюшниченко А.П. як “особлива юридична форма виконавчої та розпорядчої діяльності” [Еропкин М.И., Клюшниченко А.П. Советское административное право. – М.: Юрид. лит., 1979. – 311 с., с. 87], в іншому – як “офіційне рішення, прийняте органом управління... з того чи іншого питання виконавчої і розпорядчої діяльності” [Советское административное право. / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юрид. лит., 1981. – 279 с., с. 149].

1. Розглядаючи надані визначення актів управління, необхідно звернути увагу на такий момент – в сучасному підході до нормативно-правових актів виділяють їх правозастосувальну та правотворчу функції. Говорячи про правозастосувальну роль акта управління, можна охарактеризувати цю функцію як виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин. Правотворчу ж функцію можна звести до встановлення правових норм. На думку Р.Ф. Васильєва акт управління – це вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі [Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. – М.: Издательство Моск. ун-та, 1970. – 108 с., с. 32]. Як видно, акцент з форми управлінського акта перенесено на дію. Хоча ці дві сторони одного і того самого явища лише доповнюють цілісне розуміння суті поняття "акта державного управління”.

Однозначності у визначенні поняття акту управління на сьогоднішній день також не існує. Така ситуація пов‘язана, насамперед, з різними підходами до визначення сутності акту управління. Це по-перше, надання визначення через поняття правового акту; по-друге, визначення акту управління як примусу; по-третє, визначення акту управління як документа; по-четверте, визначення акту управління як дії-волевиявлення. (Васильев Р.Ф. Акты управления (Значение, проблема исследований, понятия) –М.: МГУ 1987 – 140с.)

Більшість адміністративістів (Петров Г.І., Луньов А.Є., Власов В.А., Студьонкін С.С., Якуба О.М. та інш.) ³- визначають акти державного управління, як владні акти, що видані на підставі і на виконання законів та указів органами державного управління в процесі практичного здійснення функцій держави.

В контексті  дослідження нормотворчої діяльності органів виконавчої влади доцільно порівняти поняття "акт державного управління” та “нормативно-правовий акт органів виконавчої влади” за низкою характерних для них ознак, то бачимо, що в основі першого закладений більш широкий зміст – він може бути у вигляді як письмового документа, так і певної дії. Нормативно-правовий акт, прийнятий органами виконавчої влади, завжди уявляє собою певний документ, який встановлює, змінює, припиняє правовідносини і викладений у письмовій формі. До того ж різниця між ними полягає у тому, що суб’єкт прийняття акта державного управління є ширшим, ніж акта органів виконавчої влади. Вказана ознака потребує більш детального аналізу, чому в певній частині і присвячено дослідження наступного підрозділу.

Адміністративне право є засадничим для виконавчої гілки влади, бо його приписи складають переважну більшість нормативно-правового масиву і визначаються частотою повсякденного використання. Постійно реалізуючі різноманітні суспільні потреби та інтереси, адміністративне право найпершим реагує на зміни, які відбуваються у суспільному житті. Безпосередньо регламентуючи значну частину владної діяльності, адміністративно-правові норми у разі своєї відповідності до соціальних цілей і завдань забезпечують безперебійну, чітко налагоджену та ефективну роботу механізмів владної моделі і, навпаки, – недосконалість, невідповідність до вимог часу, потреб та інтересів більшості суспільства перетворює адміністративно-правовий інструментарій в один з головних чинників гальмування соціального розвитку.

Підводячи підсумки нормотворчості органів державної виконавчої влади, важливо акцентувати увагу на тому, що нормотворчість органів державної виконавчої влади є другорядною по відношенню до законотворчості. До того ж порівнюючи нормотворчість із законотворчістю, важливо сказати, що закони приймаються з базових, найважливіших питань.

До значимості нормотворчості органів  виконавчої влади належить та ознака, що за допомогою підзаконної нормотворчості впроваджуються у життя норми  законів, деталізуються їх положення, розкривається механізм реалізації норм, що містяться у законах.

До значимості нормотворчості органів  виконавчої влади належить та ознака, що за допомогою підзаконної нормотворчості впроваджуються у життя норми  законів, деталізуються їх положення, розкривається механізм реалізації норм, що містяться у законах.

Нормотворчість органів виконавчої влади є більш рухливою та такою, що відповідає нагальним потребам суспільства. За допомогою нормотворчості з боку органів державної виконавчої влади усуваються прогалини у державному управлінні, які за тих або інших обставин не можуть бути негайно усунуті нормою закону.

Отже, головне призначення нормотворчості можна сформулювати таким чином, – встановлення нових правових норм, зміна і відміна застарілих. Прийняття  правових актів здійснюється тоді, коли суспільні відносини раніше не регулювались, і вперше виникає необхідність в їх регулюванні, а також тоді, коли суспільні потреби змінюються, суспільство потребує такого нормативного регулювання, яке б адекватно відображало ці потреби, і врешті-решт, усунення повної або часткової відсутності в чинних нормативних актах необхідних юридичних норм. І саме робота органів виконавчої влади, що знаходить свій прояв у прийнятті і реалізації правових актів, сприятиме ефективному управлінню державою

1.2. Правова природа нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій, їх класифікація;

Дослідження нормотворчості місцевих державних адміністрацій та в  цілому органів державної виконавчої влади  обумовлена низкою проблем, серед них основне місце посідає зʼясування нормативності актів державного управління та встановлення ключових ознак, що характеризують правову природу цих актів.

Це питання є актуальним ще й  тому, що за змістом і юридичними властивостями не всі акти держави  є нормативно-правовими. Так, акти органів виконавчої влади можуть містити:

політико-правові засади програмного  характеру (акти-декларації);

нормативні положення, тобто норми  права (нормативні акти);

тлумачення норм права (інтерпретаційні  акти);

розпорядження індивідуального характеру (індивідуальні, або адміністративні акти);

рішення із розв’язання конкретних індивідуальних правових колізій (юрисдикційні акти);

констатуючі положення, в яких відсутні будь-які приписи (наприклад, акти перевірки, акти ревізії);

положення з правовими властивостями нормативного та індивідуального характеру (змішані акти);

техніко-технологічні вимоги (акти, якими  затверджуються техніко-технологічні нормативи і стандарти у різних галузях) [Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. – М.: Издательство Моск. ун-та, 1970. – 108 с., с. 124-125].

Дане питання в певній мірі розглядалося і вітчизняними, і зарубіжними  науковцями. Нечитайленко А.О. визначає нормативно-правові акти, як акти компетентних органів з якими пов’язані  встановлення, скасування або зміна загальнообов’язкових правил поведінки, що мають наступні ознаки:

1) видаються або санкціонуються  уповноваженими на те органами  держави, їх компетентними посадовими  особами, іншими суб’єктами правотворчості;

2) завжди мають встановлену форму зовнішнього виразу в залежності від того, ким вони приймаються;

3) письмовий офіційний документ, який повинен відповідати певним  вимогам законодавства і правилам, які відносяться до порядку  їх підготовки, прийняття, доведення  до відома осіб, яким вони адресовані, опубліковані;

4) змістом нормативно-правових  актів є нові, або змінені повністю  чи частково норми права, а  також відмінені норми; 

5) кожен з різновидів нормативно-правових  актів має тільки йому притаманну  юридичну силу [Нечитайленко О. А. Основы теории права: Учебное пособие. – Харьков: Фирма «Консул», 1998. – 176 с.].