Норматвно-правові держави в Україні

Котюк В.О. вважає, що всі нормативно-правові акти складають  єдину систему правотворчості, і через нормативно-правові акти населення отримує інформацію про зміст права – правові знання про суб’єктивні права і обов’язки [Котюк В. О. Теорія права: Курс лекцій: Навчальний посібник для юридичних факультетів вузів. – К.: Вентурі, 1996. – 201 с.].

Алексеєв С.С. виділяє нормативно-правові акти як інструменти розвитку і зміни  нормативної основи механізму правового  регулювання та як форму реального  існування юридичних норм [Алексеев С. С. Проблемы теория права: В 2-х томах. - Свердловск, 1973. – Т. 2. - 401 с.].

Визначення  нормативно-правових актів знайшло  своє відображення і в роз’ясненні  Президії Вищого арбітражного суду України  від 26 січня 2000 року № 02-5/32 “Про деякі  питання практики вирішення спорів, пов’язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів”. Відповідно до якого “нормативно-правовий акт – це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово” [Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів: Роз’яснення Президії Вищого арбітражного суду України від 26 січня 2000 року № 02-5/35. // Вісник Вищого арбітражного суду України. –2000. – № 2. – С. 20-25.].

Однак для вірного  визначення поняття нормативно-правового  акта необхідно дослідити ті його ознаки, які розкривають сутність та природу нормативності.

1. акт управління приймається уповноваженим суб‘єктом державного управління в межах його компетенції; (Харитонова О.І. Адміністративно-правові відносини (проблеми теорії): Монографія. – Одеса: Юридична література, 2004 – С. 250 ()
2. акти управління формують односторонні юридично-владні обов‘язки до виконання вимоги і норми, недодержання яких тягне за собою відповідальність осіб (та організацій) яким ці вимоги та норми адресовані; (Васильев А.С. Административное право Украины (Общая часть), Учебное пособие. – Х.: «Одиссей», 2001-С.147)
3. акт управління є різновидом правових документів, які використовуються у діяльності органів державного управління;
4. акт управління є завжди  підзаконним, це пов‘язано з тим, що вони повинні відповідати вимогам закону; (Васильев А.С. Административное право Украины (Общая часть), Учебное пособие. – Х.: «Одиссей», 2001-С.147)
5. акт управління – правовий акт. Він завжди спрямований на досягнення правового результату, або на встановлення (відміну, зміну) правових норм, або виникнення (зміни, припинення) певних правовідносин, або і на те та на інше одночасно (за допомогою цих актів надаються певні права або встановлюються певні обов‘язки в сфері управління); (Административное право (Общая и особенная части) под ред. Проф. Ю.М. Козлова. – М.: «Юридическая литература», 1968 – С.207)
6. акти управління мають спеціальну форму і порядок його прийняття.

Для більш повного  розкриття поняття та значення нормативних  актів державного управління доцільно розкрити перераховані ознаки.

Оскільки нормативний  акт це правова форма діяльності органів державної виконавчої влади, то він носить вольовий характер у силу вольової сутності самого права. “Будь-яка дія, що виявляє чиюсь волю, викликає правовий наслідок. Вона може бути волею однієї людини або узгодженою волею декількох чи багатьох людей. … Реалізована в юридичному акті воля спрямована на правові наслідки; вона розрахована на юридичний ефект” [Елистратов А.И. Основные начала административного права. – М., 1914. – 236 с, с. 133]. Зазначимо, що йдеться не просто про волевиявлення, а про волевиявлення, які створюють певні правові наслідки. Отже, посилання лише на таку ознаку, як вольовий характер, є недостатнім. Характерною рисою нормативних актів органів виконавчої влади є отримання певних юридичних наслідків, які досягаються завдяки виданням правового акта, і безпосередньо пов'язане з цілями управління. Управлінські акти використовуються для досягнення певних цілей, передбачених статтями 116, 119 Конституції України, у процесі здійснення функцій та завдань органів виконавчої влади.

Цілі, які ставляться і досягаються в процесі здійснення державного управління, надзвичайно  численні та різноманітні. Спільним мотивом  видання будь-якого акта є потреба  в певному юридичному впливові на відповідні відносини (чи створення  необхідних відносин) у сфері державного управління. Таким чином, ще однією ознакою є чітка цільова спрямованість, яка викликана особливостями владно-управлінської діяльності.

Юридичні наслідки що породжують нормативно акти органів виконавчої влади здійснюється у вигляді встановлення (змін, відмін) правових норм чи у вигляді встановлення (змін, припинення) конкретних правовідносин. Певне юридичне значення, як відомо, мають і деякі службові документи, але вони безпосередньо не вносять змін у систему діючих правових норм, не змінюють (не створюють, не відміняють) конкретні правовідносини. Вони не наділені юридичними властивостями нормативного і правозастосувального характеру, наявність яких у відповідному акті і робить його правовим. Саме ця ознака розмежовує нормативні акти з іншими формами державного управлінння.

Така істотна  ознака як нормативність актів, виражається в загальнообов’язковості, неконкретності адресату, необмеженості випадків застосування. Також у літературі висловлена думка, що для визнання припису нормативним необов'язкова наявність у ньому всіх ознак нормативності. “В одних випадках критерієм може служити одна з них, в інших – інша, а в найбільше типових випадках – всі ознаки” [Мицкевич А. В. Акты высших органов советского государства. - М.: «Юрид. лит.», 1967. – 175 , с. 31].

Надзвичайно важливою ознакою нормативного акта є прояв здійснення виконавчої влади тобто державно-владний характер. Нормативно-правові акти, будучи формою виконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади, є актами однобічного характеру. При цьому основним їх завданням визначається виконавчий аспект (виконання актів законодавчих органів), а вже потім розпорядчий. Таке становище характеризується юридичним, владно-імперативним їх змістом [Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. – К.: Вентурі, 1998. –     208 с., с. 86]. У правових актах владний характер виражається за допомогою таких формулювань як “наказую”, “постановляю” тощо. Звідси й характер адміністративно-правових відносин – відносин влади і підлеглості. Здійснення управління є неможливим без таких елементів впливу суб'єкта на об'єкт, як розпорядництво, наказ, заборона тощо. Крім того, за владною ознакою нормотворення органів виконавчої влади відмежовуються від тих управлінських дій, які здійснюються іншими суб'єктами правовідносин.

Ефективність  і результативність нормативного акта залежить від того, наскільки точно та ясно викладені юридичні формулювання, наскільки вони логічні, послідовні та пов’язані між собою. Цьому сприяють правила та прийоми юридичної техніки, які використовуються в ході підготовки нормативно-правових актів. Рівень розвитку юридичної техніки завжди є показником рівня розвитку правової культури суспільства. Правила підготовки проектів нормативних актів різноманітні і численні, тому потребують окремого розгляду в даній роботі.

Ще до однієї ознаки підзаконного нормативного акта є наявність правотворчої компетенції у органів виконавчої влади: видання актів здійснюється лише з тих питань, що віднесені законом до їх компетенції, та лише стосовно тих суб’єктів, на яких розповсюджується сфера їх дії. Це положення цілком знаходить своє закріплення у ч. 2 ст. 19 Конституції України, і є характерним для всієї діяльності органів державної влади.

Правовий акт  управління має спеціальну форму  і порядок його прийняття. У переважній більшості випадків правовий акт управління приймається у письмовій формі. Ця особливість є важливою саме тоді коли з’ясовується сутність акта управління як джерела права.

Не менш важливе  значення має процедура прийняття  правового акта управління.

Деякі автори визначають й інші риси акта управління, до яких зараховують: творчий характер, пов’язуючи це із спрямуванням на оптимальне вирішення  управлінських справ та питань. Від  суб’єкта управління, що вирішує справу, вимагають: творчий, науковий підхід, передбачення, облік та глибокий аналіз практичної діяльності [Административное право (Общая часть): учеб. пособ. / под. ред.        В.П. Сальникова. – СПб. : Изд-во Михайлова В.П., 2000. – 256 с., c. 135].

Але, досліджуючи  проблему здійснення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, особливе значення відіграє з’ясування загального формулювання нормативного акта управління. Визначення також повинно віддзеркалювати ті типові ознаки, які є характерними для цієї правової категорії. З урахуванням викладеного, нормативно-правовий акт органа державної виконавчої влади – юридично виражена форма певних суспільних відносин, які потребують встановлення, зміни чи скасування в інтересах громадян та суспільства компетентними органами державної виконавчої влади у передбаченому нею порядку і не носять персоніфікованого характеру, обов’язкове виконання закріплених норм права забезпечується можливістю застосування державно-примусових заходів.

Для більшого встановлення особливостей нормативних актів управління важливо визначити різновиди актів.

Враховуючи  таку багатоманітність актів управління та специфіку ознак, що притаманна тільки певним групам таких актів, існує  необхідність здійсненя певної класифікації такого роду актів.

Не перебільшуючи  значення класифікації актів управління, тобто розподіл їх на види, необхідно зазначити, що вона має не тільки теоретичне, але й практичне значення. З огляду на те, що дане дослідження повʼязане з нормотворчою діяльністю місцевих державних адміністрацій, ми наведемо відповідні різновиди класифікацій.

Взявши за основу час дії акта, виокремлюють акти управління:

а) які не обмежені у часі; б) які приймаються на певний період; в) які діють лише із настанням  певних обставин: воєнний час, надзвичайна  ситуація тощо.

Класифікація актів управління за межами дії передбачає існування таких актів:

а) акти, що діють  на всій території – це ті, чия  юридична сила поширюється на всю  територію України. Оскільки діяльність місцевих державних адміністрацій  поширюється на певну адміністративну територіальну одиницю, такий різновид класифікації втрачає свій сенс; б) акти, що діють на території певної адміністративно-територіальної одиниці. Це переважно всі акти місцевих державних адміністрацій.

У залежності від  дати початку дії, необхідно розмежовувати акти, що вступають у силу:

а) за загальними правилами, з дати підписання, прийняття акта.

б) із дати, зазначеної в самому акті управління;

в) із часу державної  реєстрації та офіційного оприлюднення. (Це стосується нормативних актів, які  зачіпають права й обов’язки громадян);

г) через 10 днів із дня їх офіційного оприлюднення. Подібний порядок стосується нормативно-правових актів президента України (п. 4 Указу  Президента України від 10 червня 1997 р. “Про порядок оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності”). Отже, цей порядок не стосується місцевих державних адміністрацій;

д) з моменту  одержання акту державними органами або органами місцевого самоврядування.

Отже, для нормативних  актів місцевих державних адміністрацій властивими будуть лише перші три способи набрання актом чинності.

Наступна класифікація актів управління також посідає  не останнє місце серед інших  видів. За основу її поділу взято характер компетенції органу, що видає акт  управління.

Цікавим є те, що Й. Старосьцяк пропонує за основу поділу взяти повну або часткову незалежність адресата від органу, що видає акт. Мова йде про акти, що видаються у середині певної системи органів управління, а також про акти, що спрямовані адресатам, зовсім не підкорених органу, що видає акт. Враховуючи це, він поділяє акти на внутрішні та зовнішні [344, c. 173].

Прикладом такого акта – повʼязаної компетенції може бути випадок, коли голова обласної державної  адміністрації видає розпорядження  в якому вказується про обовʼязковість прийняття певних нормативних актів районним державними адміністраціями, що знаходяться у межах територіальної компетенції конкретної обласної державної адміністрації.

В залежності від  характеру компетенції органу, що видає правові акти управління їх поділяють на:

а) акти органів  управління загальної компетенції. До таких актів, наприклад, належать рішення обласних, районних, Київської  та Севастопольської міських державних  адміністрацій (з питань виконання  державних і регіональних програм, додержання прав і свобод громадян, виконання відповідних місцевих бюджетів тощо). Такі акти спрямовані на вирішення основних завдань публічного управління [Адміністративне право України : підручник / за заг. ред. С.В. Ківалова. – О. : Юрид. л-ра, 2003. – 896 с., c. 181];

б) акти управління органів галузевого управління. Це акти, спрямовані на вирішення важливих питань у конкретних галузях управління. (Прикладом може бути акти окремих управлінь та вдділів місцевих державних адміністрацій, що поширюються на певну сферу -  освіту, транспорт тощо);

в) акти управління міжгалузевого (функціонального) управління. Такі акти видаються відповідними міжгалузевими (функціональними) органами, діяльність яких спрямована на вирішення  однієї або декількох функцій  на всій території України, незалежно від належності підприємства, установи, організації або іншої галузі, сфери, форми власності тощо (для регулювання відносин економічного характеру).

Крім згаданої класифікації, деякими авторами пропонується виділяти акти на основні та похідні.

Під основними необхідно розуміти акти, які встановлюють права й обов’язки, відповідальність суб’єктів тощо.