Норматвно-правові держави в Україні

Подвійне  підпорядкування відділів та  управлінь  свідчить про те, що вони є складовою  частиною  місцевої держадміністрації, й одночасно вказує на їх організаційний зв’язок із системою органів державного управління відповідною галуззю. Однак відділ чи управління не є органом міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, що здійснює керівництво розвитком певної галузі.  Центральні  органи виконавчої влади реалізують певні повноваження щодо відділів та управлінь облдержадміністрації при призначенні на посаду начальника та заступників начальника відділу  ( управління (Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. – К.: Ін Юре, 1997. – С.33.  ). Щодо відділів та управлінь районної держадміністрації, то  такі повноваження здійснюються відповідними відділами чи управліннями облдержадміністрації.

Функції і компетенція місцевої державної  адміністрації диференціюються між працюючими в ній службовцями. Щоб інтегрувати дії службовців і звільнити керівництво держадміністрації від вирішення ряду оперативних завдань, забезпечити необхідну стабільність  функціонування органу в цілому, створюються самоуправляючі структурні підрозділи. Наявність структурних підрозділів відображає факт об’єктивно обумовлеобумовленого функціонального розподілу управлінської праці, її спеціалізації¹. Відповідно, кожен з структурних підрозділів має своє специфічне цільове призначення, в залежності від їх ролі в реалізації покладених на держадміністрацію завдань.

Організаційне-правове  відокремлення відділів та управлінь  держадміністрації виявляється у певній організаційній самостійності всередині органу, в покладенні на них завдань і повноважень, у визначенні відповідальності за конкретну ділянку роботи. Все це дозволяє говорити про їх відносно самостійне, автономне положення всередині держадміністрації і в зв’язку з цим вважати їх основою структури.

Відділи та управління є особливими структурними одиницями місцевої держадміністрації, і характеризуються такими ознаками. По-перше, це частина держадміністрації, що приймає участь в реалізації наданої їй компетенції. Кожен відділ та управління має точно встановлену компетенцію, яка є складовою частиною загальної компетенції органу. По-друге, це організаційна група службовців, між якими розподілені обов’язки  та існують ієрархічні зв’язки. По-третє, службовці одного відділу чи управління тісно пов’язані між собою, їх діяльність створює дещо цільне у  функціональному чи лінійному сенсі, або вони виконують схожі функції, чи здійснюють керівництво одним об’єктом.

По-четверте, керівництво відділом чи управлінням здійснює спеціально призначений керівник. По-п’яте, існують законні підстави для діяльності  даного підрозділу, які в основному базуються на затверджених вищими органами типових структурах.

Отже, відділи та управління місцевої державної адміністрації є відносно відокремленими в організаційному та правовому відношеннях частинами адміністрації що приймають участь у реалізації покладених на неї завдань.

У сучасний період система  відділів та управлінь обласної державної  адміністрації відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій» від 18.04.2012 р. № 606 (Офіційний вісник України від 13.07.2012 2012 р., № 50, стор. 496, ст. 1984)

Рекомендований перелік структурних  підрозділів обласних, київської  та Севастопольської державних адміністрацій  становить: агропромислового розвитку (крім Київської міської державної адміністрації); економічного розвитку і торгівлі; житлово-комунального господарства та будівництва; інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю; інфраструктури та туризму; культури, національностей та релігій; містобудування та архітектури; освіти і науки, молоді та спорту; охорони здоров’я; соціального захисту населення; спільної власності територіальних громад (за умови делегування обласними радами повноважень з управління майном) або комунальної власності (для Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій); фінансів; з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів (функціонує у Донецькій, Київській, Львівській та Харківській обласних, Київській міській державних адміністраціях до 1 серпня 2012 року); Державний архів області (міста); Служба у справах дітей.

Для районних державних адміністрацій  та районних у мм. Києві та Севастополі  держадміністрацій визначають наступний  перелік структурних підрозділів: агропромислового розвитку (крім районної у мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій); архівний (крім районної у м. Києві державної адміністрації); економічного розвитку і торгівлі; житлово-комунального господарства та будівництва; інфраструктури; культури; містобудування та архітектури; освіти, молоді та спорту; охорони здоров’я; соціального захисту населення; фінансів. Служба у справах дітей.

Отже, місцеві державні адміністрації  мають на сьогоднішній день досить значний апарат галузевого управління, що пояснюється розширенням повноважень, збільшенням кількості об’єктів управління, що знаходяться у її віданні, масштабами  й завданнями діяльності, різновидами галузей управління.

Так, відповідно до Глави 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій, їм надаються повноваження: в  галузі  соціально-економічного  розвитку; бюджету та фінансів; управління   майном,  приватизації, сприяння  розвитку  підприємництва  та здійснення державної регуляторної політики; містобудування,  житлово-комунального господарства,  побутового, торговельного обслуговування,  транспорту  і  зв'язку; використання  та  охорони  земель, природних ресурсів і охорони довкілля; науки,  освіти,  охорони здоров'я, культури,  фізкультури і   спорту,  материнства і дитинства, сім'ї та молоді; соціального забезпечення та  соціального захисту населення; зайнятості населення, праці та заробітної плати; забезпечення  законності,  правопорядку, прав і свобод громадян; міжнародних та  зовнішньоекономічних відносин; оборонної роботи.

Реалізуючи  наведені повноваження,  місцеві  державні адміністрації виступають у якості субʼєкта нормотворення. Без  повноважень та можливості видання  нормативних актів регіонального значення місцеві державні адміністрації не мали б можливості у повній мірі виконувати ті функції, які покладаються на них Основним Законом України, а саме відповідно до ст. 119 виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; взаємодію з органами місцевого самоврядування; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Таким чином піддавши правовому  аналізу діяльність місцевих державних  адміністрацій, можна дійти до висновку, що місцеві державні адміністрації виступають як субʼєкти нормотворчої діяльності в державі з найбільш важливих питань суспільного життя, проте їх нормотворча діяльність обмежується певною адміністративною територією – областю, районом.

2.2. Характеристика стадій процедури  з прийняття нормативного акта місцевими державними адміністраціями

Сама процедура підготовки і  видання нормативно-правових актів  не закріплена на законодавчому рівні; залишається без прямого врегулювання в законодавстві цілий ряд  питань розробки таких актів та сфера  їх регулювання, за межі якої вони не повинні виходити. У наукових дослідженням також постійно обґрунтовується важлива роль у нормотворчому процесі саме процесуального елемента. Тому в розгляді даного питання будуть розкрити найповніше всі стадії прийняття нормативного акта місцевих державних адміністраій, які базуються на аналізі правових актів, теоретичних наукових розробок в цій галузі, прийнятій юридичній практиці.

У наукових колах щодо стадій прийняття  актів управління існують різні  точки зору. Однак, для правильного встановлення стадій нормотворчої процедури місцевих державних адміністрацій доцільно зʼясувати термінологію, що використовує в нормотворчій процедурі.

У літературі наводяться наступні визначення цього поняття. Так, стадія – це певний момент, період, етап у житті, розвитку кого-, чого-небудь, які мають свої якісні особливості [Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. – К., Ірпінь: ВТФ “Перун”, 2001. – 1440 с., c. 1186]. Стадія – нормативно закріплений або вироблений теорією та практикою самостійний, логічно завершений етап, на якому реалізується певна група суспільних відносин і пов’язані з ними однакові за своїм характером та змістом організаційно-технічні дії, направлені на розробку та прийняття нормативних актів.

Авторський колектив Осадчий  А. і Картузова І. пропонують під  стадією розуміти -

Так, Б.М. Лазарев  виокремлює такі стадії: складання  проекту, його розгляд, надання висновку та пропозицій за ним, внесення до відповідного органу, надання проекту обов’язкової юридичної сили (попередньої або остаточної) [Лазарев Б.М. Компетенция органов управления / Лазарев Б.М. – М. : Юрид. лит., 1972. – 280 с., c. 59].

В.В. Дрейшов  називає шість стадій: 1) встановлення необхідності видання такого акта; 2) підготовка проекту акта; 3) внесення проекту на розгляд органу управління; 4) обговорення проекту; 5) прийняття рішення по проекту;           6) опублікування прийнятого акта [Дрейшов В.В. Правотворчество в советском государственном управлении / В. Дрейшов. – М. : Юрид. лит., 1977. – 160 с., c. 59].

Сучасні дослідження із цього питання  виокремлюють такі стадії:                        1) встановлення доцільності та необхідності прийняття акта та підготовки його проекту; 2) внесення проекту акта на розгляд відповідного органа;                    3) обговорення та опрацювання проекту нормативного акта управління;             4) прийняття та реєстрація нормативного акта управління; 5) його опублікування [Бандурка О.М. Административный процесс : учебник [для высших учебн. заведен.] / О. Бандурка, М. Тищенко. – К. : Літера ЛТД, 2001. – 336 с., c. 122].

В.М. Марчук і Л.В. Ніколаєва виділяють  п’ять стадій: підготовка проекту  нормативного акта, експертиза проектів нормативно-правових актів, розгляд і прийняття (затвердження або видання) акта правотворчим органом, реєстрація певного кола нормативних актів, надання юридичної сили та опублікування нормативного акта (промульгація) (Марчук В.М., Ніколаєва Л.В. Загальна теорія права. Актуальні проблеми: Навч. посіб. – К.: Істина, 2003. – 304 с. (282-283))

Ретельний аналіз подібних поглядів на процедуру прийняття  акта управління та сучасна практика дозволяють запропонувати визначити  такі стадії:

1. Підготовка проекту акта, що може складатися з декількох етапів, а саме: визначення потреби у розробці проекту, ініціювання його розробки, збір і аналіз матеріалу для прийняття акта, що включає також існуючу нормативно-правову базу з певного питання; написання проекту акта; узгодження проекту з відповідними особами; внесення змін до проекту; складання пояснювальної записки та внесення проекту до суб’єкта уповноваженого приймати акт. Розробниками проектів розпоряджень голів місцевих державних адміністрацій відповідно до п.п. 10, 12 Типового Положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації виступають відповідні структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій. У Типовому Положенні про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації вказується, що структурний підрозділ розробляє проекти розпоряджень голови місцевої держадміністрації, у визначених законом випадках - проекти нормативно-правових актів з питань реалізації галузевих повноважень; Також необхідно відзначити, що для цієї стадії властиве планування нормотворчої діяльності, що організовує правотворчу діяльність не тільки центральних органів виконавчої влади, але і місцевих органів виконавчої влади. Особливо важливим є планування для України, оскільки в умовах глибокої економічної, соціальної кризи і проведення державно-правових реформ важливе значення має досягнення заздалегідь передбачених результатів. Досягнення такого передбачення можливе лише на базі планування необхідної концентрації зусиль на пріоритетних напрямках нормотворчої діяльності, підвищення її ефективності і якості (Лата Н.Ф. Прийняття нормативно-правових актів органів виконавчої влади // Вісник прокуратури. – 2003. – № 10. – С. 93-96.

Планування  повинно враховувати пріоритетність прийняття нормативно-правових актів, їх системність та логічну послідовність. Ігнорування на практиці цих вимог призводить до створення в Україні не правової системи, а хаотичного накопичення різноманітніших нормативних актів.

При здійсненні планування необхідно передбачити  видання нормативно-правових актів  з питань, регулювання яких ще не здійснене; скасування тих нормативно-правових актів, що застаріли внаслідок розвитку суспільних відносин, а за необхідності – замінити їх новими; усунення множинності правових актів, які регулюють ті ж самі питання (що часто зустрічається саме на відомчому рівні).

З цього приводу можна відзначити п. 7 Планування роботи місцевої державної адміністрації, що закріплено в Типовому регламенті місцевої державної адміністрації (офіційний вісник України від 31.12.1999 1999 р., № 50, стор. 77, код акту 13163/1999), де зазначено, що планування роботи місцевої держадміністрації  здійснюється з метою створення умов для послідовної та узгодженої діяльності її структурних підрозділів та апарату.

2. Розгляд (обговорення) проекту: підготовчий етап обговорення, який проявляється у встановленні позитивного значення цього акта, його негативні моменти; при колегіальному обговоренні – повідомлення учасників про час обговорення та надіслання проекту для ознайомлення; безпосереднє обговорення проекту, погодження із відповідними службами, відділами, посадовими особами.

Враховуючи  те, що місцеві державні адміністрації  очолює голова, який одноосібно приймає  розпорядження, то і відповідно відсутня така процедурна дія як обговорення. Однак, це не свідчить про те, що голова не здійснює ніякого обговорення  при виданні нормативних актів управління. Свого роду обговоренням є погодження проекту правового акта з різними структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій. Так при погодженні, візуванні проекту розпорядження юридичний відділ місцевої державної адміністрації займає одне з провідних місць, оскільки згідно із п. 40 Типового регламенту місцевої державної адміністрації забезпечує відповідність законодавству  (в  Автономній Республіці Крим також нормативно-правовим актам  Верховної  Ради Автономної  Республіки Крим та рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим) проектів розпоряджень голови  місцевої держадміністрації,  рішень  колегії,  а також інших актів місцевої держадміністрації;  проводить правову експертизу проектів розпоряджень голови місцевої  держадміністрації, готує висновки правової експертизи у разі їх невідповідності актам законодавства та/або подає пропозиції щодо приведення таких проектів у відповідність з вимогами законодавства; визначає, які розпорядження голови місцевої держадміністрації є нормативно-правовими актами і підлягають державній реєстрації в органах юстиції;