Норматвно-правові держави в Україні

Похідні – це норми конкретизації  права, що регулюють порядок і  “технологію” використання загальних  норм, забезпечують їх правильну і  своєчасну реалізацію в процесі управління певною сферою суспільного життя [Лазнюк Н.В. Нормативно-правові акти центральних органів державного управління як джерело права України / Н.В. Лазнюк // Держава і право : зб. наук. праць. – К. : Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. – Вип. 13. –– С. 215 – 218], або спрямовані на виконання актів вищестоящого суб’єкта. Оскільки діяльність місцевих державних адміністрацій переважно повʼязана із забезпеченням реалізації Конституції України, Законів України, Указів та розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України тощо, то і акти цих субʼєктів переважно будуть містити похідний характер.

Можна в основу класифікації актів  покласти також субʼєктів на яких поширюється нормативний акт. Їх можна класифікувати: а) поширюються на фізичних осіб; б) поширюються на юридичних осіб.

За формою вираження акти місцевих державних адміністрацій необхідно  розподілити на: а) розпорядження; б) накази.

Це, зокрема, зазначено у ст. 7 Закону України " Про місцеві державні адміністрації", яка передбачає, що з метою виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів органів виконавчої влади вищого рівня, власних та делегованих повноважень голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів – накази.

Підсумовуючи все наведене, можна  дійти до висновку, що нормативні акти посідають провідне місце як різновид правової форми діяльності органів  виконавчої влади. Нормативний акт  наділений такими основними ознаками: владність, підзаконність, односторонність, загальнообовʼязковість тощо. Всі ці ознаки розкриваються у класифікаціях нормативних актів державного управління. Необхідно відзначити, що при класифікації нормативних актів місцевих державних адміністрацій за наведеними загальними різновидами, то необхідно зауважити, що нормативні акти цих субʼєктів не підпадають під всі різновиди класифікацій, і це в першу чергу повʼязано із обмеженою територією дії субʼєкта нормотворчої процедури та компетенцією, яка закріплюється за місцевими адміністраціями.

Розідл 2. НОРМОТВОРЧА  ПРОЦЕДУРА  МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ

2.1. Місцеві державні адміністрації як субʼєкти нормотворчих процедур

Управління справами суспільства  здійснюється всіма механізмами публічної влади, серед яких і держава, і публічні інститути політичного, економічного, соціального характеру, партії та окремі видатні діячі.

Одне з важливих місць серед  цих субʼєктів посідають місцеві  органи виконавчої влади і власне місцеві державні адміністрації.

Правове положення  системи місцевих органів виконавчої влади регулюється Конституцією України, законами України та іншими нормативно- правовими актами. Так, загальні положення організації та діяльності місцевих державних адміністрацій закріплені Конституцією України, але більш детальна характеристика їх завдань, принципів діяльності, взаємовідносин з іншими органами держави, органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями, підприємствами, установами, організаціями та громадянами міститься у Законі України „Про місцеві державні адміністрації”. Конкретне визначення правового статусу місцевої державної адміністрації з урахуванням її місця у системі органів держави відбувається на основі постанов уряду, зокрема  Положенням „Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації” та іншими нормативними актами  з  різних питань управління.

Конституція України не містить  відомостей про інші місцеві органи виконавчої влади, крім обласних, районних, міських Київської та Севастопольської державних адміністрацій. Хоча як зауважує проф. В.Б. Авер’янов доцільно виходити з того, що чинна Конституція не має на меті дати вичерпну класифікацію органів виконавчої влади, а встановлює лише її обов’язкові елементи (Полешко А. Проблеми правового забезпечення адміністративної реформи в Україні (виступ В.Б. Авер’янова). // Право України. – 2002. –  №12. – С.43–44.)

Місцеві державні адміністрації є  важливою ланкою у системі органів  виконавчої влади, оскільки означені органи найбільше наближені до населення і діють на конкретних адміністративно-територіальних одиницях.

Як  органи виконавчої влади загальної  компетенції за своєю значущістю та виконуваними функціями місцеві державні адміністрації є організаційними центрами системи місцевих органів виконавчої влади, які об’єднують реалізацію державної політики на місцях, планування, координацію, оперативне керівництво господарською, соціально-культурною та адміністративною діяльністю на відповідній території. 

Вперше в політико-правовій практиці незалежної України інститут  місцевих державних адміністрацій був запроваджений у 1992 році з   прийняттям Верховною Радою України Закону „Про Представника Президента України”. Цим законом, на базі виконавчо-розпорядчих органів місцевих рад були створені місцеві органи виконавчої влади, тим самим вони були  відокремлені від органів місцевого і регіонального  самоврядування. Таке відокремлення було продиктоване в першу чергу необхідністю розмежування функцій та повноважень між місцевими державними адміністраціями, як органами держави, та місцевим і регіональним самоврядуванням, яке стало самостійною формою реалізації публічної влади, а також – створення єдиної системи органів виконавчої влади.

Місцева  державна  адміністрація  є   системою    органів державної виконавчої  влади,    які    утворюються    відповідним Представником Президента  України або    входять    до    складу адміністрації за принципом подвійного підпорядкування, що передбачено п. 2 Положення про місцеву державну адміністрацію (Збірник указів Президента від 30.06.1992 1992 р., № 2)

Місцеві державні     адміністрації      підпорядковуються Президентові  України,  а  також  Кабінету  Міністрів  України   з питань, що належать до  його  компетенції. 

 Обласні,  Київська  і  Севастопольська  міські,  районні, районні в  містах  Києві  та  Севастополі  державні  адміністрації становлять єдину систему державної виконавчої влади на місцях.

З прийняттям Конституції  України, а потім і Закону України  „Про    місцеві державні адміністрації” місцеві державні адміністрації увійшли до єдиної системи органів виконавчої влади. Так, відповідно до ст. 118 Конституції України та ст. 1 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі. Також наголошується на тому, що місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади. Відповідно до норм Закону територіальна організація виконавчої влади покликана забезпечити ефективну діяльність цих адміністрацій на засадах поєднання централізації і децентралізації функцій і повноважень, взаємодії з органами місцевого самоврядування з метою вирішення покладених на них завдань: 1) виконання Конституції, Законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; 2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних  і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів  і національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку  та виконання відповідних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

межах, встановлених Конституцією і законами України, а також актами Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня, місцеві державні адміністрації здійснюють управління у визначених цими актами галузях суспільного життя і несуть відповідальність за стан справ у цих галузях. Серед конкретних об’єктів, управління якими здійснюється з боку держадміністрацій, слід зазначити, передусім, заклади освіти, такі, як технікуми, коледжі, ліцеї, школи, а також дитячі будинки, позашкільні заклади освіти і виховання тощо; заклади культури, зокрема, музеї, філармонії, бібліотеки, заклади охорони здоров’я, насамперед лікарні, клініки, санаторії. До установ і закладів, які належать до сфери відання місцевих державних адміністрацій, є засновані ними або з їх участю, засоби масової інформації: радіо, телебачення, газети, інші періодичні видання; інвестиційні фонди, засновниками яких є обласні державні адміністрації; об’єкти, які забезпечують діяльність державних підприємств, установ і організацій і перебувають на місцевому бюджеті, а також деякі інші об’єкти управління, визначенні чинним законодавством. У разі делегування місцевим державним адміністраціям районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об’єкти спільної власності територіальних громад.

Повноваження  місцевих державних адміністрацій дуже широкі, оскільки  охоплюють майже всі сфери суспільного життя. Законом України „Про місцеві державні адміністрації” визначені їх основні галузеві повноваження, зокрема, в галузі соціально-економічного розвитку; бюджету та фінансів; управління майном, приватизації та підприємництва; в галузі містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торгівельного обслуговування, транспорту і зв’язку; використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; в галузі освіти, науки, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства; соціального забезпечення та соціального захисту населення; у галузі зайнятості населення, праці та заробітної плати; забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян; у галузі міжнародних та зовнішньоекономічних відносин; у галузі оборонної діяльності.

На  місцеві державні адміністрації  покладені широкі повноваження у  здійсненні контролю: за збереженням  і раціональним використанням державного майна; станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов’язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням  шкоди, заподіяної державі; додержанням   виробниками продукції стандартів, технічних умов, пов’язаних з її якістю та сертифікацією; санітарних та ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів; правил благоустрою; законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров’я, материнства та дитинства, сім’ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури та спорту; громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та   дорожнього руху; законодавства про державну таємницю та інформацію.

На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження. Розпорядження голів держадміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами і громадянами. Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно з чинним законодавством.

Таким чином, основну роль у системі місцевих органів державної  виконавчої влади відіграють місцеві державні адміністрації, як органи загальної компетенції, та їх відділи й управління, як органи галузевої компетенції. Місцеві держадміністрації є органами персональної діяльності, головною формою роботи і принципом діяльності яких  визначається  єдиноначальність, що виявляється у виключній компетенції голови держадміністрації визначати структуру та формувати склад держадміністрації (відділи та управління).  Причому відділи та управління держадміністрації достатньо ефективно інтегровані у систему управління певною галуззю, завдяки особливій ролі галузевих органів виконавчої влади вищого рівня у їх формуванні та діяльності.

Місцева державна адміністрація  має свою внутрішню будову, яка  розкривається через поняття „структура”.  Місце і роль структури визначається тим, що вона є  матеріальним носієм внутрішньої упорядкованості органу, обумовлює властиву йому цілісність і відносну стійкість.

Характерною рисою організації  та діяльності відділів та управлінь  держадміністрацій є положення  про подвійну підлеглість – голові місцевої адміністрації та  відповідному центральному органу виконавчої влади, що здійснює управління певною галуззю. Наприклад, управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи обласної держадміністрації підпорядковується голові обласної держадміністрації і Міністерству з питань надзвичайних ситуацій  та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської ката строфи (Про затвердження типових положень про управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та відділи з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення: Постанова Кабінету Міністрів України від 05.09.2000р. №1386 // Офіційний вісник України. – 2000. – №36. – Ст.1540.

); управління  житлово-комунального господарства підзвітне й підконтрольне голові обласної держадміністрації і Державному комітету будівництва, архітектури та житлової політики України.

Що  стосується відділів та управлінь районної державної адміністрації, то вони підпорядковуються відповідному управлінню чи відділу обласної держадміністрації та голові районної держадміністрації. Так, відділ сільського господарства і продовольства районної держадміністрації є структурним підрозділом районної держадміністрації, підзвітний і підконтрольний голові районної держадміністрації та головному управлінню сільського  господарства і продовольства  обласної держадміністрації.        

Подвійне  підпорядкування відділів та управлінь  держадміністрацій встановлюється Типовими положеннями про відповідний відділ чи управління.

Необхідно відмітити, що в спеціальній юридичній літературі є різні погляди щодо принципу подвійного підпорядкування. Наприклад, В.Г. Вишняков правильно, на наш погляд, відмічає, що подвійне підпорядкування проявляється не тільки в схемах підпорядкування, а й в сукупності скоординованих заходів, направлених  на досягнення певних цілей.

О.Є Лунєв акцентує увагу на функціональному призначенні  принципу подвійного підпорядкування. Подвійне підпорядкування забезпечує певну єдність дій органів однієї галузі управління. Б.М. Лазарєв, характеризуючи принцип подвійного підпорядкування відмічає, що він відображає  реальну можливість правильного поєднання інтересів центру та регіонів, збалансованості галузевих, територіальних і функціональних основ у загальній системі державного управління.