Норматвно-правові держави в Україні

Крім цього  у п. 58 цього ж Положення встановлено, що Проекти  розпоряджень підлягають обов'язковому погодженню із  заінтересованими  структурними підрозділами місцевої держадміністрації, а у разі потреби з іншими органами.

Така процедурна дія, як погодження у межах стадії розгляду, спрямована на попередження можливих недоліків акта, визначення його обґрунтованості та відповідності  чинному законодавству. Погодження в залежності від об’єму і змісту акта, сфери його дії, кола відносин, які ним регулюються, може бути внутрішнім – посадовими особами тих органів виконавчої влади, яким відповідно до їх компетенції доручено займатися розробкою відповідного акта, та зовнішнім – за межами органу виконавчої влади, що його розробляє. Погодження нормативно-правового акта широким колом осіб сприяє прийняттю оптимального варіанту проекту, і хоча це суттєво уповільнює процес прийняття акта, таке погодження не можна вважати надмірним бюрократичним та ускладнюючим чинником, так як воно направлене на попередження помилок в майбутньому нормативно-правовому акті.

На цій стадії здійснюється або погодження і направлення  акта на подальше підписання чи затвердження, або у разі наявності зауважень і пропозицій по його зміні і доповненню – направлення на доопрацювання. В останньому випадку нормативно-правовий акт підлягає повторному проходженню стадії розробки.

При проходженні  цієї стадії у певних випадках для  місцевих державних адміністрацій  бажано визначити можливість проведення незалежної експертизи проекту нормативного акта. У якості експертів  визначити фахівців з певних напрямків, сфер суспільного життя, науковців тощо. Такий підхід дозволить зробити акти більш якісними та дієвими.

3. Прийняття рішення та його підписання. Ця стадія, на думку              Б.М. Лазарева, є головною у нормотворчій процедурі [225, c. 38].

При колегіальному  прийнятті рішення, важливим фактором є наявність кворуму та чіткої регламентації кількості голосів, за наявності яких акт буде легітимним. Якщо акт ухвалюється однією особою, позитивне прийняття рішення пов’язано з посвідченням підписів запропонованого проекту.

Стадія прийняття  нормативно-правового акта повинна  відбуватися з додержанням визначеної законом, регламентом чи іншим нормативним актом процедури, включаючи термін підписання, та завершуватися підписом першої посадової особи відповідного органу виконавчої влади. Нормативно-правовий акт може також затверджуватися розпорядчим документом шляхом підписання останнього.

Окрім рішення  щодо прийняття нормативно-правового  акта чи направлення на доопрацювання можливий і третій варіант – відхилення проекту. В такому разі нормотворчий процес припиняється вже на стадії прийняття.

4. Реєстрація  акта управління. На цій стадії також можна встановити попередній етап – це проведення правової експертизи у Міністерстві юстиції України або відповідних його органах на місцях.

Проведення  експертизи здійснюється на підставі Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 [51]. У ній зазначено, що нормативно-правові акти, що подаються на державну реєстрацію до реєструючого органу, також проходять експертизу на їх відповідність основним положенням законодавства Європейського Союзу та законодавства України.

Розпорядження голови місцевої держадміністрації  нормативного характеру згідно з  п. 69 Типового Регламенту місцевої державної  адміністрації  підлягають  державній  реєстрації у відповідних органах юстиції   згідно   з   Положенням    про    державну    реєстрацію нормативно-правових  актів  міністерств,  інших органів виконавчої влади,  органів  господарського   управління   та   контролю,   що стосуються  прав,  свобод  і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер,  затвердженим постановою Кабінету  Міністрів України від 28  грудня  1992  р.  N 731.

Черговий етап стадії – це власне реєстрація, що пов’язана  з внесенням нормативного акта до Єдиного реєстру нормативно-правових актів. Відповідний орган за підстав позитивних висновків правової експертизи вносить акт до вказаного реєстру, що в цілому завершує процедуру прийняття акта і підтверджує його законність.

Здійснення  державної реєстрації нормативно-правових актів означає, що органи юстиції стоять на сторожі забезпечення захисту конституційних прав і свобод громадян та юридичних осіб [Бутрименко В.В. Контроль Міністерства юстиції України за роботою міністерств, інших органів виконавчої влади з дотримання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів (За результатами проведення 24 жовтня 2003 року семінару з працівниками юридичних служб центральних органів виконавчої влади) / В.В. Бутрименко // Бюлетень Міністерства Юстиції України. – 2003. – № 10. – С. 92 – 98., c. 93].

Для повного  набуття актом юридичної сили необхідна ще одна стадія – це стадія доведення акта управління до виконавців.

5. Доведення  акта управління до виконавців  та громадськості (оприлюднення  акта).

Ця стадія є  також вагомою, тому що пов’язана  із забезпеченням прав суб’єктів  управління, на яких поширюються акти управління.

Нормативний акт  вступає в дію, передумовою якого  є як правило, його оприлюднення або  інше, передбачене нормами права, доведення до відома виконавця [317, c. 23].

Загальні правила  офіційного оприлюднення та набрання чинності нормативно-правових актів  визначається Указом Президента України  від 10 червня 1997 р. “Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності” [37].

Цим указом передбачено, що акт управління набирає чинності з моменту їх прийняття, якщо не встановлено  більш пізній термін набрання ними чинності.

Подібне опублікування або, іншими словами, доведення акта управління до відома виконавців та громадськості є можливим через відповідні офіційні друковані засоби масової інформації певного органу, що видає подібний акт або через телебачення та радіомовлення.

Що ж стосується введення у дію  розпоряджень голів місцевих державних  адміністрацій, які мають нормативний характер, то необхідно звернути увагу на те, що п. 69 Типового Регламенту встановлює порядок набрання чинності з моменту їх реєстрації,  якщо самими актами не встановлено більш пізній строк введення їх у дію.

Розпорядження голови місцевої держадміністрації, що стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають  оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення,  якщо самими актами не встановлено більш пізній строк набрання чинності.

Підсумовуючи дослідження процедури видання нормативних актів місцевих державних адміністрацій необхідно вказати, що порядок видання цих актів більш-менш регламентований національним законодавством, однак чіткої процедури з визначеними стадіями та відповідними процедурними діями на сьогодні не встановлено. Подібні прогалини є однією з підстав видання актів з дефектами, що в цілому є небажаним явищем, яке підриває умови законності в державі. Тому вкрай важливим є усунення цих недоліків і нарешті ухвалити Закон України «Про нормативно-правовий акт», який вже не один рік знаходиться на розгляді Верховної Ради України.

3.1. Принципи нормотворчості

Дослідження нормотворчої процедури місцевих державних адміністрацій  не буде повним без зʼясування системи принципів підзаконної нормотворчості, визначення її змісту та можливого закріплення в єдиному акті.

Основу принципів нормотворчої процедури місцевих державних адміністрацій мають складати принципи загальної правотворчості, серед яких виокремлюються демократизм, законність та конституційність, гуманізм, професійність та принцип технічного вдосконалення актів [Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. – М.: Проспект, 2001. – 760 с., с. 665].

Відомий теоретик О.Ф. Скакун поділяє принципи правотворчості на загальні (гуманізм, демократизм, гласність, законність, науковість та системність) і спеціальні (оперативність, поєднання динамізму та стабільності, плановість, старанність та скрупульозність підготовки, техніко-юридична досконалість та урахування місцевого досвіду) [Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. – Х.: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. – 704 с., с. 320

Незважаючи на певні відмінності у класифікації принципів, що надаються вказаними авторами, та враховуючи ознаки нормотворчої процедури, визначимо систему невідʼємних принципів, без існування яких вся нормотворча діяльність ставиться під сумнів. Зокрема таку систему принципів має складати принцип: верховенства права, законності, демократизму, гласності, пропорційності, науковості, відповідальності за порушення правил нормотворчої процедури.

Докладне визначення базових принципів нормотворчої процедури допоможе правильному обранні перспективних напрямків розвитку цієї сфери, та надасть змогу зробити необхідні акценти у забезпеченні законності під час нормотворчої діяльності, що вплине в цілому на законність та дисципліну в державному управлінні т державній службі.

Провідним принципом  нормотворчої процедури необхідно  вважати принцип верховенства права. Не зважаючи на досить тривале у  часі закріплення цього принципу в нормативних актах України, а саме ст. 8 Основного Закону України, своє нормативне розкриття цей принцип знайшов лише нещодавно в ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України.

Цей принцип  полягає в тому, що зокрема людина,  її права  та  свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Підводячи цей принцип до вимог нормотворчої процедури важливо вказати на те, що під час нормотворчої діяльності, яку здійснюють місцеві державні адміністрації вони повинні керуватися на той орієнтир, що створювані норми в першу чергу повинні задовольняти потреби людини і в цьому спрямованість держави, а вже потім розкривати управлінські інтереси. Недотримання цього принципу може бути покладено в основу оскарження такого акту з посиланням на те, що пріоритетність такого акта є захист державних інтересів, а не людини та її прав і свобод.

Базовим принципом нормотворчої процедури з видання актів місцевими державними адміністраціями є принцип законності, який полягає в тому, що нормативно-правові акти органів виконавчої влади мають підзаконний характер. Підзаконність – важливий чинник реалізації принципу законності в державному управлінні, у відповідності з яким уся управлінська діяльність повинна здійснюватись у виключній відповідності з законом. Даний принцип виявляє себе у тому, що юридична сила тобто підпорядкованість одного акта – іншому повʼязана із чіткою ієрархією в системі органів державної виконавчої влади, а відтак розпорядження місцевих державних адміністрацій повинні відповідати законам. В деяких випадках вказують на те, що принцип законності в нормотворчій діяльності повʼязаний і з відповідністю акта управління не тільки Конституції України та Закону України, але і правовим актам інших органів державної влади, що ієрархічно знаходяться на вищій ланці. Однак, таку позицію не підтримує низка вітчизняних дослідників. Так, В.Б. Авреʼянов висловлюється щодо спотворення принципу законності, у випадку, коли здійснюється відповідність акта не тільки Конституції ат Закону України, але сумнозвісному «відомчому законодавству» (Авер’янов В. Чиї права захищає адміністративний кодекс?                          / В. Авер’янов // Урядовий кур’єр. – 2006р. – 10 бер. – с. 6.)

Тому доцільно розкриваючи цей принцип стверджувати, що владний характер правового акта не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Видаючи такий акт, орган виконавчої влади зобов'язаний діяти відповідно до вимог закону. Підзаконність також означає, що акт повинен точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акта, на виконання якого його видано та іншим актам вищестоящих органів як за змістом, так і за процедурою видання та введення його у дію. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій приймаються органами виконавчої влади у розвиток законодавчих актів, доповнюють і конкретизують їх, та пов'язані з досягненням часткового результату, його адресати конкретно визначені, як і окремі юридичні приписи, що містяться у ньому, внаслідок чого нормативно-правовий акт має підзаконний характер – у ньому не може бути виявлена державна влада у тій повноті, як це може мати місце в законі [Проблемы общей теории и государства: Учебник / Под ред. В.С. Нерсесянца. – М.: Изд-во НОРМА, 2002. – 832 с., с. 88].

Акт органу виконавчої влади не може змінювати чи скасовувати  закон, тоді як норма права, встановлена  цим актом, може бути скасована або  змінена законодавчим актом. Загальновизнаним є правило, згідно з яким актом  виконавчої гілки влади не може вирішуватися питання, що за Конституцією України віднесене до виключної компетенції органів законодавчої влади (стаття 85).

До наступного принципу нормотворення необхідно віднести принцип демократизму, який ефективно виявляє погляди і бажання громадян країни, що може бути здійснено шляхом вивчення громадської думки, пропозицій окремих громадян та організацій. Названий принцип дозволяє брати участь безпосередньо чи опосередковано у правотворчому процесі представників громадськості та надає змогу останнім висловлювати суспільні настрої щодо певних пріоритетів нашої держави. Так, відповідно до положень Типового регламенту місцевої державної адміністрації п.  70. Проект розпорядження,  який стосується життєвих інтересів широких верств  населення  відповідної адміністративно-територіальної  одиниці,  прав,  свобод і законних інтересів громадян,  передбачає затвердження регіональних  програм економічного,  соціального,  культурного  розвитку,  а  також  має важливе соціально-економічне значення для її розвитку,  може  бути винесений   для   публічного   обговорення   на  будь-якому етапі підготовки  шляхом  опублікування у друкованих  засобах масової інформації або доведення до відома населення в інший спосіб.

Принцип гласності нормотворчого процесу полягає в тому, щоб розробка та прийняття нормативно-правових актів проходили з дотриманням певної процедури, не виходячи за межі компетенції органів, що їх приймають та участі громадськості під час такої процедури. Порушення меж законодавче визначеного правового регулювання, перевищення повноважень робить акт органу виконавчої влади чи посадової особи незаконним, а отже, недійсним. У більшій мірі зазначений принцип стосується проектного етапу нормотворчості, під час якого має проводитись своєрідний моніторинг процесу адміністративної нормотворчості з метою унеможливлення порушень з боку посадових осіб органів виконавчої влади.