Місцеве самоврядування

     Для країн першої групи характерні загальні формулювання компетенції місцевого самоврядування. У Фінляндії сфери діяльності (предмети ведення) муніципалітетів визначені у загальному вигляді: освіта, охорона здоров’я, соціальне забезпечення, технічна інфраструктура, контроль за збереженням довкілля. У законі про місцеве самоврядування Данії взагалі не розкриваються питання місцевого значення. Муніципалітети можуть займатися будь-якими питаннями, які воно вважають важливими для місцевої громади, якщо тільки ці питання не відносяться до компетенції держави і не регулюються галузевим законодавством. Зокрема, галузевим законодавством регулюється організація бібліотек та музичних шкіл. Якщо данський муніципалітет захоче відкрити муніципальну школу, він повинен дотримуватися певних стандартів її утримання. В той же час виключно місцевою прерогативою законодавство вважає будівництво спортивних споруд, підтримку спортивних клубів, програми допомоги бідним. У Фінляндії з 1988 року проводиться експеримент з підвищення свободи муніципалітетів (нині в ньому беруть участь більше половини муніципалітетів країни). Він базується на заявленому принципі участі: муніципалітет повідомляє  міністерство внутрішніх справ про рішення приєднатися до експерименту, після чого починає у відповідності із спеціальним тимчасовим законом вільно займатися власним управлінням, виходячи із своїх потреб. Для учасників експерименту більш вільно відбувається міжмуніципальне співробітництво, йде приватизація деяких громадських послуг.

     Для країн другої групи компетенція місцевого самоврядування більш детально зумовлюється законом та судовою практикою. У Франції органи місцевого самоврядування можуть бути покарані за проведення соціальних або економічних заходів, необхідність яких не виправдана. Відомий приклад – судова справа комуни Монтмані  про муніципальну службу юридичних консультацій. Цій комуні загрожувало покарання за те, що вона, буцімто, незаконно взяла на себе частину державних повноважень. Однак, було доведено, що в силу певної місцевої специфіки комуна могла витратити бюджетні кошти на послуги, які звичайно надає приватний сектор. Таким чином, хоча у країнах другої групи й існує обмеження компетенції місцевого самоврядування, вони вводяться не для того, щоби зберегти сферу державного впливу, а для того, щоби захистити свободу підприємництва та приватної ініціативи.

У Німеччині задачі, що виконує комуна, поділяються на „добровільні” та „обов’язкові”. „Добровільні” задачі знаходяться у виключні компетенції комунальної ради, яка визначає чи будуть вони вирішуватися і яким чином. До них відносяться забезпечення населення водою та енергією, а також все, що стосується культури, спорту та соціального захисту населення. „Обов’язкові” задачі встановлюються землями (наприклад, планування забудови), місцеві органи займаються лише безпосереднім виконанням. Власні фінансові ресурси комуни йдуть у першу чергу на виконання „обов’язкових” задач в рамках самоврядування, кошти, що залишилися, можна використовувати для розв’язання „добровільних” задач.

     Дві групи країн по-різному вирішують  дилему захисту прав своїх громадян та територіальних відмінностей з точки зору обсягу надання громадських послуг. У країнах першої групи права громадян розуміють, перш за все, як права на захист від втручання держави у приватне та суспільне життя. Свобода місцевих громад обирати, які послуги і в якому обсязі вони бажають мати, вважається більш важливою, ніж бажання забезпечити всім громадянам однаковий набір соціальних вигод. Яскравим прикладом реалізації таких прав є організація шкільної освіти у США. У цій країні окрім звичних для нас органів місцевого самоврядування загальної компетенції існують органи соціальної компетенції – шкільні ради. Шкільні округи, яких у США біля 15 тисяч, не залежать від графств та муніципалітетів. Шкільні радт розробляють основи освітньої політики у своєму окрузі, затверджують бюджет округу, розпоряджаються субсидіями від федерального уряду і уряду штату на освіту, наймають на роботу викладачів та визначають їхню. Оплату праці. У результат територіальні відмінності у системі шкільної освіти досить суттєві. Інший приклад, ще яскравіший. Швеція на відміну від США відома як еталон соціальної держави. Логічно було б припустити, що у сфері соціальних послуг цієї країни повинна панувати уніфікація і комуни повинні надавати громадянам однаковий обсяг послуг. Однак це не так. Коли у рігсдагі обговорювався закон про соціальні виплати, комісія з соціальних проблем, щоб захистити право окремої людини „на прийнятний життєвий рівень”, запропонувала визначити розмір виплати, яку мають виплачувати органи місцевого самоврядування. Ця пропозиція була відхилена з посиланням на автономію комунального самоврядування. Не дивлячись на прихильність до ідей соціальної рівності, шведи вважають, що уніфікація надання соціальних благ – завдання держави загального благополуччя, а не місцевого самоврядування.

У країнах другої групи необхідність державного контролю базується, зокрема, на тому, що багато функцій, які здійснює місцеве самоврядування, носять по суті загальнодержавний характер. У зв’язку з цим слід дотримуватися хоча б якихось соціальних стандартів їх реалізації „контроль центральних влад на місцевим управлінням повинен вітатися у тому випадку, коли він сприяє забезпеченню ефективності місцевого управління, стандартизації послуг, які надають місцеві влади, захищає громадян від зловживань владою з боку місцевих органів, сприяє реалізації національного політичного курсу у сфері фінансів, економіки, загального планування”. Наприклад, у Німеччині завданням місцевого самоврядування є забезпечення кожної дитини місцем у дошкільній установі, у Франції комуни повинні 1 відсоток своїх інвестиційних витрат направляти на розміщення витворів мистецтва у муніципальних будівлях. У країнах першої групи пріоритет віддано фіскальній автономії, причому у доходах місцевих бюджетів домінують місцеві податки. Самостійність шведських комун та ландстингів спирається перед усе на власну податкову базу. У 1998 році в Канаді доходи з власних джерел (на нерухомість, плата за надання послуг тощо)    в муніципальних бюджетах у середньому складали 71 відсоток, у США – 67. У багатьох американських штатах ставки податків на утримання шкіл (перш за все податку на нерухомість) визначається на референдумі, тобто навіть не органами місцевого самоврядування, а населенням. У країнах другої групи більше уваги надається фінансовому вирівнюванню, про чому у доходах місцевих бюджетів значне місце належить державним дотаціям. Висока доля державних дотацій обмежує ефективність місцевого самоврядування. Як правило, дотації носіть цільовий характер, вимагають дольового фінансування і часто стимулюють органи місцевого самоврядування виділяти кошти  на об’єкти, які пізніше можуть виявитися непотрібними або нерентабельними. Рішення про те, чого потребує громада: басейну, тенісного корту, приймається, виходячи з можливості отримати дотацію, а не тільки з інтересів городян. Важливо відмітити, що вирівнювання, хоча і згладжує територіальні відмінності, не завжди привабливе для інвесторів. Низький рівень збирання власних податків може привести до трансформації невідповідності доходів та видатків у структурний дисбаланс, який суттєво обмежить кредитоспроможність місцевих органів влади. Наприклад, у Франції  місцеві адміністрації виявились не здатними виконувати свої зобов’язання, навіть коли податки надходили регулярно. Фіскальна автономія біль сприятлива для економічного розвитку, тому на думку фінансових аналітиків „протягом останніх десятиріч витратні повноваження у країнах Західної Європи, а разом з ними і доходні джерела перерозподілялися у бюджетній системі на користь місцевих органів влади. Таким чином доля субсидії центрального уряду у місцевих бюджетах поступово скорочувалась, поступаючись місцем власним доходним джерелам.

     Для централізованого представлення своїх  інтересів на державному рівні муніципалітети у всіх країнах утворюють різноманітні асоціації, які формуються виходячи з різних принципів – обов’язкового або добровільного членства. У Німеччині у кожній федеральній землі існують: З’їзд міст (для міст міст не районного підпорядкування), Союз міст та громад ( для міст районного підпорядкування) та З’їзд районів (для районів). Загальнофедеральним об’єднанням є Німецький союз міст та громад та Німецький з’їзд районів. Починаючи з 1950-х років в Німеччині діє Центр з питань удосконалення місцевого самоврядування, який фінансується за рахунок відрахувань комун. Він готує положення, які не носять нормативного характеру, але визнаються та використовуються практично всіма комунами. Зокрема, Центр роз розробив перелік компетенцій місцевих адміністрацій, який складається з тематичних розділів (управління, соціальна сфера, забезпечення и утилізація відходів), і цього списку загалом дотримуються всі комуни. Це показовий приклад саморегулювання комун. Данські муніципалітети утворили Національну асоціацію місцевих влад, однак членство у ній добровільне, тому два муніципалітети та к і не вступили до неї. Не дивлячись на це, вони користуються перевагами, які мають муніципалітети – члени асоціації. У процесах реформування місцевого самоврядування у Польщі активно беруть участь чотири громадські організації:

• Союз польських метрополій, що об’єднує 12 крупних міст;
• Союз польських міст, до якого входять більше 240 середніх міст;
• Союз польських містечок, куди увійшли гміни з населенням до 40 тисяч жителів;
• Союз сільських гмін, який має більше 350 членів.

Ці організації  уклали угоду про інтелектуальну співпрацю і виходять до уряду з спільними зверненнями. Мета об’єднання – досягнути консенсусу щодо законодавчих актів у сфері місцевого самоврядування. Особливо актуальними для Польщі нині є питання децентралізації публічних фінансів. Закордонний досвід пропонує безліч варіантів розв’язання задач, що виходять за рамки можливостей одного невеликого муніципалітету (наприклад, організація роботи міжмуніципального транспорту або переробка відходів). Для цього не обов’язково створювати надмуніципальні утворення. Практикуються такі варіанти:

• Купівля послуг великого муніципалітету кількома маленькими (типовими у цих випадках є послуги притулків ат кризових центрів);
• Створення організацій, до керівних органів яких входять представники кількох муніципалітетів (типовий приклад – компанія з надання транспортних послуг);
• Партнерство між муніципалітетами у реалізації крупних проектів (наприклад, будівництво станції з переробки відходів) та інші.

Так у  Фінляндії існують 262 спільні муніципальні  ради, які співпрацюють у сфері електро- і водозабезпечення, професійної освіти, захисту дітей. Ради з надання допомоги інвалідам охопили всю країну. Ради з інших питань можуть об’єднувати лише кілька ближніх муніципалітетів. З юридичної точки зору міжмуніципальні ради є самостійними фінансовими та адміністративними органами. Вони мають право встановлювати власні податки и формують власний бюджет з державних грантів та муніципальних внесків, розмір яких визначають муніципалітети – учасники. В Данії два муніципалітети – Холстебро та Струер – організували товариство для створення та експлуатації аеропорту. Капітал товариства формувався з внесків партнерів та кредитних коштів. Чотири муніципалітети створили товариство для будівництва та експлуатації фабрики з утилізації побутових відходів в Хьєрингу. Первинною ланкою місцевого самоврядування в зарубіжних країнах виступають, як правило, міські та сільські комуни, які називаються по-різному (В Данії, наприклад, це муніципалітети), а також значно відрізняються розмірами території, чисельністю населення. У деяких країнах створюються невеликі самоврядні одиниці, які не мають статусу муніципалітету. Наприклад, в Іспанії налічується 3670 місцевих громад, розмір яких менше розміру комуни. Ініціатива створення виходить від зацікавленого населення або муніципалітет, думка якого в любому випадку має бути взятою до уваги. Повсюдно у післявоєнній Європі проходило укрупнення муніципальних утворень, у ряді країн вводилися обмеження щодо розміру муніципалітету. Досвід укрупнення був як позитивним, так і негативним. Намагання „командного злиття” муніципалітетів закінчувалися поразкою навіть у таких країнах як Франція. Навпаки, успіху досягали добровільні об’єднання. Навіть, якщо межі надмуніципальних утворень проводилися „зверху”, це робилося на базі аналізів досвіду міжмуніципальної кооперації та дорогих досліджень, завдяки чому враховувалися економічні, історичні, культурні зв’язки муніципалітетів. У Швеції, наприклад, муніципалітети об’єднувалися навколо міст на основі освоєння територій між населеними пунктами. Остаточний муніципальний поділ закріпив систему блоків, яка склалася. У Данії для визначення меж округів було проведено дослідження, яке виявило вже сформовані торгові зони (44 зони), зони концентрації трудових ресурсів (123 центра тяжіння) и багато інших сфер взаємо вливання, навіть межі продажу та доставки місцевих газет. В результаті склалася повна картина взаємних залежностей. Було також проведено детальний аналіз „ефекту масштабу” для надання різноманітних громадських послуг, який показав, наприклад, що будинки для пристарілих доцільно створювати на територіях з населенням 3.5 – 5.0 тисяч чоловік, а система допомоги на дому ефективна при населенні 4.0 -5.0 тисяч. Законом було затверджено принципи змін муніципального поділу ( округи охоплюють сільські муніципалітети та міста, одне місто – один муніципалітет, що передбачає забезпеченість територією для промислового та іншого розвитку). Керуючись цими принципами та використовуючи результати детальних досліджень, данська Комісія з реформ місцевого самоврядування розробили пропозиції про створення округів, ці пропозиції були направлені для обговорення в муніципалітети та затверджені центральною владою тільки після узгодження з тими, хто мав об’єднуватися. У Фінляндії 20 років тому було намагання „зверху” зменшити кількість муніципалітетів, розроблено план подібний до шведського та данського. Однак в результаті політичний дебатів з територіальної реформи переміг принцип добровільності об’єднання. Паралель було створено систему державних субсидій на виконання державних повноважень – надання послуг у шкільній освіті, догляду за дітьми тощо. Держава заохочує об’єднання муніципалітетів через надання додаткових кошті, тобто реформа проводиться адміністративним шляхом, але підтримується економічним. Процеси укрупнення муніципалітетів та адміністративно-територіальна реформа в цілому були безпосередньо пов’язані з децентралізацією управління та передачею на місцевий рівень все більших повноважень. Показовим є досвід проведення реформи місцевого самоврядування у країнах колишнього соціалістичного табору – Польщі та колишній ГДР. Польські законодавці ще у 1990 році закріпили основні положення Європейської хартії місцевого самоврядування у національних актах. З січня 1990 року у Польща  вступив у дію закон про місцеве самоврядування, відповідно до якого воно повинно здійснюватися на основі принципів субсидіарності та пріоритету прав громадян. У якості базової основи місцевого самоврядування було обрано гміну (громаду). Управлінська діяльність  місцевої спільноти здійснюється через органи гмінного (місцевого) самоврядування, головна задача яких, так само як і органів державної влади в Польщі, - надання послуг мешканцям. З початку 1999 року місцеве самоврядування реалізується також і на повітовому рівні (районний рівень).

Аналізуючи  уроки об’єднання в Німеччині, німецькі фахівці виявили ряд помилок:

• Система місцевого самоврядування, як правило, зачіпає широкі прошарки  суспільства, тому її реформування не має бути різким та кардинальним, як це було при приєднанні „нових” федеральних земель до західногерманської системи;
• Саме при реформуванні місцевої влади слід більше уваги приділяти позитивному досвіду, який треба покласти в основу нової системи (наприклад, у колишній ГДР успіхи у соціальній сфері були досягнуті завдяки діяльності місцевих влад, але при об’єднанні це не врахували);
• Для практичного здійснення реформи місцевого самоврядування необхідно мати багато кваліфікованих спеціалістів у сфері комунального права, управління, фінансів, а їх недостатність разом з відсутністю відпрацьованого механізму комунального управління не може бути компенсована навіть за рахунок величезних фінансових  внесень, які було зроблено у „нові” землі..

   Аналіз  закордонного досвіду, безперечно, дуже важливий при проведенні реформи місцевого самоврядування. Він покликаний допомогти уникнути типових помилок, які наведено нижче. 

1. Неправомірно  ототожнюються місцеве  самоврядування та місцеве  управління. У багатьох країнах для організації управління територіями застосовують складні механізми, до яких залучені органи державної адміністрації місцевого рівні та органи, які обирає населення, тобто орган місцевого самоврядування. Складності з перекладом з іноземних мов призводять до неправомірного ототожнення форму регулювання та контролю за діями місцевих адміністрацій з боку вищестоящих державних органів з державним регулюванням та контролем місцевого самоврядування.
2. Досвід окремих країни ототожнюється з європейським або закордонним в цілому.
3. Історичні пережитки сприймаються як суттєві риси місцевого самоврядування. Наприклад, Іспанія впритул до смерті Франко зберігала жорстко централізовану систему управління та історично ще не не встигла провести необхідну демократизацію місцевого самоврядування.  Після введення в дію конституції 1978 року було затверджено тільки 17 незалежних органів самоврядування з 50 провінцій, а до прийняття закону про місцеве самоврядування у 985 році муніципалітети управлялися призначеними радами. Рудименти минулого збереглися, зокрема, у застосуванні механізму непрямих виборів на основі пропорційного представництва при формуванні Ради провінцій
4. Увага акцентується на обмеженні автономії місцевого самоврядування, при цьому не враховується загальний контекст, який створюється наявністю свободи підприємництва, розвинутими ринковими механізмами, потужним громадянським суспільством.