Місцеве самоврядування

6. Взаємовідносини органів місцевого  самоврядування і  органів центральної  влади

     Загальними  юридичними принципами відносин муніципальних  органів із центральною владою є  законодавче регулювання організації  й діяльності муніципалітетів у поєднанні з судовим і адміністративним контролем за законністю їхніх дій. За будь-якого рівня розвитку демократії місцеве самоврядування перебуває під контролем державної влади, що здійснюється з боку центральних органів і уповноважених посадових осіб на місцях. У централізованих державах цей контроль здійснюється центральним урядом. Так, у Франції й Італії муніципальними органами відають міністерства внутрішніх справ, у Японії – міністерство у справах місцевого самоврядування. Певні наглядові функції стосовно муніципалітетів виконують й інші міністерства та центральні відомства, насамперед міністерства фінансів. У федеративних державах муніципалітетами відають, як правило, уряди суб'єктів федерації. Так, у США контроль здійснюють у відповідних галузях департаменти та інші адміністративні органи штатів, у ФРН – урядовий апарат земель. У низці держав, наприклад, в Італії, Японії, нагляд за муніципальними органами в межах великих адміністративно-територіальних одиниць покладається на спеціальних агентів центрального уряду, які займають ключові позиції в місцевому управлінні. Вони спостерігають за всією діяльністю муніципальних органів, нерідко підмінюють їх, можуть застосовувати до муніципалітетів каральні санкції, відають питаннями місцевого керування, вилученими з компетенції муніципальних органів. У деяких країнах, наприклад, у Скандинавських, Великобританії та ін., контроль за законністю фінансової та іншої діяльності органів місцевого самоврядування здійснюють спеціальні, відносно незалежні контролери – омбудсмани, що порушують питання про відповідальність посадових осіб муніципалітетів за неправильне здійснення фінансово-бюджетних та інших повноважень. Є дві основних форми адміністративного контролю центральних органів влади над місцевими органами. Історично перша така форма – це адміністративна опіка. За неї рішення органів місцевого самоврядування не можуть набирати чинності, поки не одержать схвалення місцевого адміністратора, призначеного або уповноваженого зверху (префекта, губернатора, та ін.). У схваленні в цьому випадку може бути відмовлено з мотивів як незаконності, так і недоцільності рішення. За такої системи контролю адміністратор візує кожний акт органів місцевого самоврядування, без чого рішення ради не набирає чинності. Така система збереглася в більшості держав Азії й Африки, у деяких країнах Європи, наприклад у Польщі. На сучасному етапі переважає метод адміністративного нагляду, що обмежується перевіркою тільки законності рішення органів місцевого самоврядування.

Зазвичай  адміністратор для перевірки  рішення дає невеликий строк, після закінчення якого, якщо не надійшло заперечень, рішення набирає чинності. Нова тенденція полягає в тому, що адміністратор може заперечити рішення тільки в судовому порядку. У свою чергу, органи місцевого самоврядування можуть у судовому порядку захищати свою автономію не тільки від місцевих адміністраторів, а й навіть від парламентів, президентів і урядів. Прийнято розрізняти власне контроль (перевірку представниками держави, судами законності актів місцевого самоврядування) і адміністративне втручання (агенти центру затверджують або не затверджують муніципальних службовців на ключові пости, наприклад, на пости начальника муніципальної поліції, припиняють діяльність ради, відстороняють мера від посади). Існує твердий фінансовий контроль, особливо щодо дотацій центру, навіть за англо-американської системи організації місцевої влади. Загальними юридичними принципами відносин муніципальних органів із центральною владою є законодавче регулювання організації й діяльності муніципалітетів у поєднанні із судовим і адміністративним контролем за законністю їхніх дій'.

Основними напрямами втручання уряду в  справи муніципалітету є:

а) пряме  регулювання муніципальної діяльності;

б) контроль за роботою муніципальних органів;

в) забезпечення фінансової залежності муніципального управління уряду.

Адміністративне регулювання діяльності муніципальних  органів виявляється у двох формах. По-перше, воно полягає у виданні  урядом і окремими міністерствами нормативних актів з питань організації й діяльності муніципалітетів, різні галузі муніципального керування піддаються докладній регламентації. Таким чином, порушується принцип підпорядкування муніципалітетів виключно законодавчій владі парламенту. Щоб обійти цей принцип, використовується, зокрема, інститут делегованого законодавства. Інша форма адміністративного регулювання полягає в тому, що певні акти й заходи муніципальної влади можливі лише у разі затвердження, схвалення або попереднього дозволу урядових органів чи їхніх повноважних агентів на місцях. До таких питань належать головним чином фінансові й загально-нормативні акти муніципалітетів, угоди з муніципальним майном, найважливіші організаційні справи. Так, у Великобританії затвердженню міністрів підлягають акти муніципалітетів, що містять загальнообов'язкові приписи, акти про місцеві податки й про одержання позик тощо. В Японії схваленню міністерства у справах місцевого самоврядування разом із фінансовими органами підлягають муніципальні акти про місцеві податки й з деяких інших фінансових питань, а створення деяких адміністративних органів і призначення на керівні муніципальні посади в префектурах (наприклад, у галузі освіти, соціального забезпечення) провадиться зі схвалення або за прямою участю відповідних міністерств. Будь-які вказівки урядових органів з питань, що розглядаються як делеговані муніципалітетам справи загальнодержавного значення, для муніципальної влади обов'язкові. Однак втручання центру поширюється й на суто місцеві справи. Одним зі способів такого втручання є надання муніципалітетам рекомендацій, які зазвичай приймаються муніципальною владою без заперечень. Формами контролю центральних органів є доповіді муніципальної влади, ревізії галузей муніципального керування, проведені спеціальними інспекторами міністерств та інших адміністративних органів, подання муніципалітетами статистичної інформації. Часто центральні органи створюють на місцях так звані публічні корпорації, яким передається обслуговування певних сфер (транспорт, водопостачання, енергія та ін.), що обмежує роль місцевого самоврядування. На місцях створюються місцеві відділення міністерств, частина з яких може бути навіть підлегла в деяких питаннях муніципальним органам, але насправді тиск міністерств набагато сильніший. Залежність муніципалітетів від урядового апарату забезпечується й системою державних дотацій виборному місцевому самоврядуванню. У США ці дотації становлять приблизно одну чверть муніципальних доходів, у Англії сума дотацій перевищує розміри надходжень від місцевих податків. Найжорсткіший адміністративний контроль над місцевими органами самоврядування існує в тих країнах, де муніципальними органами відають урядові агенти на місцях – префекти, губернатори (Франція, Японія). Так у Франції тепер префект представляє в департаменті уряд і міністерства, наглядає за дотриманням законів і громадського порядку. Найважливіші рішення комунальних рад і генеральної ради департаменту направляються префектові, який, виявивши порушення законів, пропонує раді усунути їх. У разі незгоди ради префект передає такий акт на розгляд адміністративного трибуналу. У певних випадках адміністративний трибунал ще до винесення рішення може на прохання префекта призупинити виконання акта. У разі виявлення порушень у місцевому бюджеті, наприклад, його незбалансованості, ігнорування витрат, які за законом є для місцевої влади обов'язковими, префект звертається в орган фінансового контролю – регіональну рахункову палату. Якщо палата погодиться з думкою префекта, до бюджету вносять поправки. У Японії до обов'язків губернатора входять виконання функцій управління, доручених йому центральним урядом, і нагляд за всіма муніципальними органами в префектурі. Губернатор має право скасовувати рішення ради префектури, призначати й зміщувати деяких чиновників префектуральної адміністрації, накладати стягнення на мерів і сільських старост. Особливість полягає в тому, що губернатори в Японії обираються населенням на чотири роки, причому він може й не бути членом муніципальної ради префектури. Однак обрані губернатори залежать від центрального уряду, тому що можуть бути зміщені розпорядженням прем'єр-міністра. У певних країнах призначені зверху представники державної влади можуть звертатися до глави держави або до уряду з пропозицією про розпуск виборної ради й проведення нових виборів у зв'язку із систематичним порушенням радою законодавства або її непрацездатністю. Підпорядкування муніципальних органів уряду і його агентам на місцях забезпечується погрозою застосування проти муніципальних рад їхніх членів і службовців адміністративних санкцій. Такими санкціями є розпуск муніципалітетів, примусова відставка муніципальних рад, передача тих або інших повноважень муніципалітету урядовим агентам, відсторонення мерів і муніципальних службовців від посади, накладення на них різних стягнень, скасування актів муніципальних органів. Так, можливість розпуску муніципальних рад передбачена в законодавстві Франції, Італії, Японії. У Великобританії і Японії центральний уряд, а в США уряди штатів можуть вилучати з відання муніципалітетів і доручати своїм чиновникам керівництво справами місцевого самоврядування, з якими муніципалітет, на думку вищестоящої влади, не справляється. У низці держав, насамперед у Великобританії, істотним доповненням до адміністративного нагляду є судовий контроль за відповідністю рішення муніципальної влади актам центральних органів. Проте місцеві органи самоврядування володіють у демократичних країнах значними повноваженнями й обмеження їхніх повноважень в одному аспекті зазвичай компенсується розширенням в іншому. З викладеного вище ясно, що в місцевих територіальних одиницях може здійснюватись як місцеве управління, так і місцеве самоврядування. У багатьох країнах відбувається об'єднання в національному масштабі представників як усіх органів місцевого самоврядування країни, так і окремих їхніх ланок, наприклад, союзів міст. Це дає змогу домагатися прийняття необхідного місцевому самоврядуванню загальнодержавного законодавства, прийняття загальнодержавних програм розвитку окремих сфер місцевого життя, обмінюватися досвідом і забезпечувати задоволення деяких інших загальних проблем. У діяльності місцевого самоврядування в демократичних країнах велике значення мають різного роду громадські ініціативи: колективні виступи жителів з метою рішення місцевих проблем, самодіяльне їх вирішення тощо. Органи місцевого управління й самоврядування стали нині однією з найбільших ланок державної організації розвинутих зарубіжних держав. 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВИСНОВКИ 

      Підсумовуючи  вище викладене, можна сказати, що місцеве самоврядування є складовою частиною організації управління суспільством. Як виявилося, його треба розглядати у декількох аспектах: політичному, господарському, організаційному, правничому. У першому випадку мова йде про питання, пов'язані з відносинами між державою і суспільством, про сутність, види і форми таких відносин, тобто про самоврядування як реалізацію демократичної ідеї, один з інститутів парламентського режиму, про політичну владу громади. У другому випадку — про форми власності, на підставі яких діють органи самоврядування, про їхню компетенцію у господарських справах, про співвідношення господарської діяльності держави, її структур з такою ж діяльністю самоврядних органів. Щодо організаційного аспекту, то найбільш важливими тут є питання, пов'язані зі здійсненням координаційних функцій, обсягом підпорядкованості тощо. Дуже важливим є і правничий аспект, тобто правові гарантії реального здійснення принципу самоврядності, забезпечення органів самоврядування необхідними повноваженнями, правовий захист їх діяльності.

      Усі ці проблеми дістали вияв у Конституції  України (розділ XI "Місцеве самоврядування"). Визначаючи основні засади, на яких діють органи самоврядування, можна погодитись із професором Ю.Панейком з Української вільної академії наук в Німеччині, який пише: "Діяльність самоврядних одиниць, а спеціально громад, не повинна обмежуватися тільки виконуванням законних обов'язків. Ці одиниці можуть і повинні виконувати також завдання, які випливають не з їх законного обов'язку чи управнення, але з їх публічного характеру і можливості розпоряджатись відповідними засобами. Діяльність цього роду може бути дуже широка і проявлятися в різних напрямах. Єдиним обмеженням самоврядування в суспільній діяльності є загальні і спеціальні приписи правного порядку, що стосуються до обов'язку виконувати завдання, накладені на них державними законами. Перерахувати всі завдання, що їх самоврядні одиниці можуть виконувати поза законними обов'язками, — неможливо.

      Отже, головне у самоврядуванні — це надати колективам сіл, селищ, міст можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення. Адже ніхто краще, ніж мешканці цих населених пунктів, не знає їх потреб, бажань, інтересів. Організаційною основою місцевого самоврядування є відповідна територіальна громада, яка може діяти як безпосередньо, так і через створені нею відповідні органи — ради громади. Раду громади складають обрані громадою депутати, а також голова відповідно села, селища, міста, який здійснює керівництво виконавчим органом ради та головує на її засіданнях. Усі організаційні питання щодо діяльності органів місцевого самоврядування та їх повноважень, врегулюються спеціальним законом про місцеве самоврядування, прийнятим на розвиток і з метою конкретизації положень Конституції України. На рівні району, області діють обрані радами громад районні та обласні ради, які представляють і реалізують у своїй діяльності спільні інтереси які представляють і реалізують у своїй діяльності спільні інтереси мешканців сіл, селищ та міст.

      Говорячи  про зарубіжні країни, можна сказатим наступне. Місцеве самоврядування є неодмінним атрибутом будь-якого сучасного демократичного суспільства. Зарубіжний муніципалізм знає величезну кількість різноманітних моделей і типів організації місцевого самоврядування. Відмінності в побудові систем місцевого самоврядування залежать від багатьох чинників: політичного режиму, яка домінує в країні ідеї організації влади та управління на місцях, державного устрою та адміністративно-територіального поділу держави, національних традицій. В даний час у науковій літературі найбільш часто зустрічається класифікація відомих у світовій практиці моделей організації влади на місцях, в основі якої лежать відносини між органами місцевого самоврядування (управління) та органами центральної влади.  
Як вже говорилося вище, відповідно до даного підходу можна виділити чотири базові моделі місцевого самоврядування: англосаксонську, континентальну, змішану і радянську.  
систем.  
              Поряд з цими моделями існують варіанти організації влади на місцях, в тій чи іншій мірі, що увібрали в себе риси кожної з них і мають власні специфічними ознаками. Ці моделі отримали назву змішаних. До таких моделей можна віднести місцеве самоврядування в Німеччині, Австрії, Японії, в деяких постсоціалістичних країнах і країнах.  
тощо).  
        Розглядаючи різні моделі організації влади і управління на місцях, необхідно відзначити величезну кількість варіантів побудови систем органів місцевого самоврядування. Різноманіття форм організації місцевого самоврядування може спостерігатися і в масштабах однієї держави. У США подібні відмінності існують навіть у межах одного штату.  
На побудову муніципальної системи впливають адміністративно-територіальний поділ держави, історичні, географічні, демографічні особливості, політичний режим і реалізована правова система.  
Первинним осередком місцевого самоврядування в зарубіжних країнах виступають, як правило, комуни, громади, муніципалітети, утворені на територіях окремих населених пунктів (міста, села, селища). Крім того, самоврядними територіями можуть бути кілька сіл чи сіл, райони у великих містах і навіть міські квартали.  
Зарубіжна практика не виключає можливості об'єднання комун і громад, створення міжмуніципальний союзів (наприклад, синдикати комун в Іспанії). У деяких країнах можуть створюватися невеликі самоврядні територіальні осередки (хутори, парафії, посади і т.п.), що не володіють статусом муніципалітетів і призначені для надання дрібних послуг на місцевому рівні.  
Ще більш широкою палітрою представлені види органів місцевого самоврядування. На низовому рівні - це, перш за все старости сіл, сіл і міських кварталів. Зазвичай вони обираються на сходах жителів відкритим голосуванням. Обов'язок старости може виконувати уповноважений, який призначається з числа депутатів громадської ради, які проживають в даному поселенні (Болгарія). У деяких країнах старости сіл (Тайланд) і старости міських кварталів (Індонезія) затверджуються районними, а в другому випадку - міськими адміністраторами, котрі призначаються в центрі.  
Органи безпосередньої демократії - сільський сход і збори села. Можуть скликатися в міру потреби або з певним ступенем регулярності (наприклад, в Індії зборів сіл скликаються двічі на рік). На сходах і зборах вирішуються принципові питання місцевого життя: використання сільськогосподарських угідь, будівництво та ремонт доріг, відкриття шкіл, медичне обслуговування, збір коштів для вирішення соціальних проблем та ін  
Представницькими органами місцевого самоврядування у більшості випадків є ради. Їх назви досить різноманітні: в Македонії, Чеській республіці та деяких інших країнах - муніципальні асамблеї, в Бразилії - муніципальні палати, в Киргизії - Кенеша, у Туркменії - генгеші і т.п.  
Представницькі органи, як правило, обираються населенням більш великих адміністративно-територіальних одиниць (селищ, міст, районів, провінцій) терміном на 2-4 роки, виконують законодавчі функції і є найважливішою складовою частиною місцевого самоврядування. Основна форма їх роботи - чергові (регулярно проводяться) і позачергові сесії. У межах своєї компетенції місцеві представницькі органи утворюють постійні та тимчасові комісії (комітети) виконують, частіше за все, підготовчі та контролюючі функції в окремих галузях муніципальної діяльності. У ряді країн (Великобританія, США, Німеччина) комісії можуть наділятися і деякими розпорядчими функціями.  
Не менш важливу роль в муніципальних системах зарубіжних країн грають виконавчі органи, які відповідають за повсякденне управління місцевими справами, реалізацію рішень представницьких органів. В якості місцевої адміністрації виступають посадові особи (мери, бургомістри і т.п.), виконавчі ради, комітети, управління, департаменти і пр.  
У ряді випадків мери, бургомістри є головами комун, главами муніципалітетів. Вони можуть також бути керівниками апарату виконавчого органу - мерії, правління, адміністрації. Є і колегіальні виконавчі органи: джунта в Італії, магістрат в деяких землях Німеччини.  
Обсяг повноважень виконавчого органу багато в чому визначається способом його формування. Серед них найбільше поширення отримали: обрання безпосередньо населенням, обрання депутатами представницького органу зі свого числа, призначення главою держави, призначення виконавчого директора (управителя), найнятого муніципалітетом за контрактом. Найбільш вагоме становище в системі місцевого самоврядування зазвичай має виконавчий орган, сформований за першим варіантом.  
Нерідко виконавчий орган відіграє подвійну роль, будучи одночасно органом місцевого самоврядування та представником уряду, наділеним деякими функціями державного управління. У такому подвійному якості виступає, наприклад, мер у Франції, Італії, Японії та ряді інших країн.  
Практика роботи зарубіжних органів муніципальної влади постійно удосконалюється, виробляючи нові моделі, форми, типи організації місцевого самоврядування. Зміни в економіці, політиці та ідеології сучасних держав викликають необхідність пристосовувати існуючі системи місцевого самоврядування до нових реалій.

      Обрана  мною тема дипломної роботи дала можливість детальніше простежити діяльність органів місцевого самоврядування, структуру влади на місцях в місті Києві. Проаналізувати роботу органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Список використаних джерел  

      
1. Конституція України, прийнята  на п'ятій сесії Верховної Ради  України 28 червня 1996 р. // Відомості  Верховної Ради України. —  1996. — № 30. — Ст. 141.

2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року. — К.: Парламентське вид-во, 1997.

 
3. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року // ВВР. - 1999. - № 20-21. - Ст. 190.

 
7. Про статус депутатів місцевих  Рад народних депутатів від  4 лютого 1994 року // ВВР. - 1994. - № 24. - Ст. 180; 1993. - № 1. - Ст. 4; 1997. - № 6. - Ст. 49.

 
8. Про систему  центральних органів виконавчої  влади: Указ Президента України  від 15 грудня 1999 року // Урядовий кур'єр. — 1999. — 17 грудня. 
 
9.  Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ

(Відомості  Верховної Ради України (ВВР), 1999, № 11, ст.79) 
 
10. Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право). – К.: Атіка, 2000.

 
11. Бутко І.П. Деякі проблеми становления і розвитку місцевого та регіонального самоврядування в Україні // Актуальні проблеми управління територіями в Україні. — К.: Право, 1995. — С. 43—53.

 
12. Воронов М.П. Місцеве самоврядування та його акти: Навч. посібник. - К.: Право, 1992.

 
13. Колодій А.М., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування. – К.: Юрінком Інтер, 2001.

 
14. Конституційне право України / За ред. доктора юрид. наук, проф. В. Ф. Погорілка. — К.: Наукова думка, 1999. — 735 с. 
2000.

 
15. Смирнова Т. Місцеве самоврядування в системі територіальної організації влади // Проблеми реформування державної влади: конституційні та управлінські аспекти. К.: Право, 1995. — С. 113—115.