Місцеве самоврядування

      Через це, відносини органів місцевого  самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у  комунальній власності відповідних  територіальних громад, відповідно до статті 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування, а відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, згідно зі статтею 18 вказаного вище Закону будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.

      З огляду на проаналізовані нами вище основні  засади правового становища органів  місцевого самоврядування в механізмі  здійснення державного управління на місцевому рівні необхідно зазначити, що нинішнє правове закріплення адміністративного статусу органів місцевого самоврядування далеке від досконалості і потребує комплексного дослідження та доопрацювання. Зокрема, нагального вирішення потребують наступні проблемні питання.

      По-перше, сьогодні попри застосування в законодавстві України (зокрема, в Основному Законі) поняття «орган місцевого самоврядування» на законодавчому рівні не закріплено його визначення, що ускладнює розуміння сутності даного поняття.

      По-друге, на рівні теорії адміністративного  права залишається відкритим питання щодо класифікації органів місцевого самоврядування, а також визначення їх територіальних рівнів (нині стоїть питання про доцільність розроблення і впровадження концепції регіонального самоврядування в Україні).

      По-третє, потребує прискіпливої уваги науковців питання правового регулювання питання компетенції органів місцевого самоврядування, згідно з яким вони є юридичними особами і наділяються законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону, та повноваженнями органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Так, діюче законодавство про делеговані повноваження містить деякі дискусійні положення:

      а) узагальнене визначення поняття «делеговані повноваження» є підставою для пошуку кола органів місцевого самоврядування, яким надаються такі повноваження, хоча згідно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» цими органами є виключно виконавчі органи сільських, селищних, міських рад;

      б) в діючому законодавстві України  про місцеве самоврядування відсутня регламентація порядку, особливостей та умов здійснення делегованих повноважень  як органів виконавчої влади, так  і органів місцевого самоврядування;

       в) сьогодні потребує дослідження закріплення на законодавчому рівні відповідальності органів місцевого самоврядування за нездійснення делегованих їм законом повноважень органів виконавчої влади.

       По-четверте, сьогодні залишаються не зовсім дослідженими особливості форм і методів управлінської діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, діюче законодавство містить неузгоджені між собою та дискусійні положення щодо правового закріплення такої форми управлінської діяльності як прийняття органами місцевого самоврядування нормативних актів:

       а) положення статті 5 КУпАП та статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сьогодні неузгоджені зі статтею 92 Конституції, що спричинено відсутністю спільного положення про спосіб передбачення адміністративної відповідальності за порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями та епізоотіями;

       б) в законодавстві про місцеве  самоврядування відсутні положення  про відповідальність депутатів  місцевих рад за прийняття відповідними радами суперечливих Конституції та законам України рішень;

       в) в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» ні в статті 59 «Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування», ні в статті 54 «Відділи, управління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської ради» немає жодного положення про різновиди актів відділів, управлінь та інших органів сільської, селищної, міської ради.

      Отже, підсумовуючи проаналізовані нами особливості  організації та функціонування такого суб’єкта державного управління як органи місцевого самоврядування, а також окреслені основні проблеми правового становища цих органів у механізмі здійснення державного управління на місцевому рівні, можна дійти наступних висновків:

      1. Внаслідок закріплення Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та рядом інших нормативно-правових актів засад правового становища органів місцевого самоврядування на основі поєднання громадівської та державницької теорій місцевого самоврядування останні виступають у ролі суб’єкта адміністративного права та володіють адміністративно-правовим статусом.

      2. Адміністративно-правовим статусом  органів місцевого самоврядування  є правове становище цих органів,  що випливає з їх компетенції  у сфері управління – предметів відання, завдань, функцій, територіальних меж діяльності кожного окремого органу, повноважень щодо управління справами місцевого значення під свою відповідальність в інтересах та від імені відповідних територіальних громад в межах Конституції та законів України.

      3. В контексті адміністративної  реформи викликає неабияку необхідність  дослідження та пошук шляхів  вирішення основних проблем адміністративно-правового  статусу органів місцевого самоврядування. По-перше, сьогодні внаслідок  відсутності правового закріплення визначення вживаного у законодавстві України поняття «орган місцевого самоврядування» існує потреба в пошуку адміністративно-правових підходів до визначення цього поняття. По-друге, потребує додаткового вивчення питання про різновиди органів місцевого самоврядування та їх територіальні рівні. По-третє, доцільно вивчити особливості правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування в сфері управління задля визначення основних напрямків його реформування. По-четверте, необхідно провести аналіз закріплених за органами місцевого самоврядування форм і методів управлінської діяльності та дослідити ефективність їх використання. По-п’яте, в контексті адміністративної, адміністративно-територіальної та політичної реформ в Україні доцільно провести глибокий аналіз концептуальних напрямків реформування організації та функціонування органів місцевого самоврядування. 

1.3. Сучасні адміністративно-правові  підходи  
до визначення поняття «місцеве самоврядування»

     Серед різноманітних підходів до визначення сутності місцевого самоврядування найбільш наближеним до відображення змісту феномена є політологічний підхід до розуміння сутності місцевого самоврядування, згідно із яким місцеве самоврядування розглядається як процес реалізації територіальною громадою своїх інтересів в умовах взаємодії з державою та іншими територіальними громадами.  
Постановка проблеми. Процес реформування політичної системи України, що значно активізувався в останні роки, проте ще не вийшов на "фінішну пряму", невідворотно ставить на порядок денний проблему оптимізації функціонування системи місцевого самоврядування. Саме вона є найбільш сталою ділянкою української владної системи, що аж ніяк не свідчить про її ефективність і досконалість. Скоріше навпаки, численні проблеми у функціонуванні самоврядних інститутів, які не вдається розв’язати, свідчать про надзвичайну складність побудови наближеної до кращих світових зразків моделі місцевого самоврядування. При цьому важко вимагати прийняття ефективних рішень від законодавця, якщо в наукових колах дотепер немає чіткого бачення сутності місцевого самоврядування. Попри численні розбіжності у розумінні сутності місцевого самоврядування практично всі дослідники погоджуються з тим, що відправною точкою у її визначенні є поняття територіальної громади. Як слушно зазначає корифей української науки в галузі місцевого самоврядування Ю. Панейко: "головним предметом науки про самоврядування... є громада». При цьому до недавнього часу це поняття не використовувалось в жодній із суспільних наук. Незважаючи на те, що мало в кого викликає заперечення визначення територіальної громади суб’єктом місцевого самоврядування, законодавство багатьох країн світу, як не дивно, ігнорує це поняття. Більше того, визначення її як суб’єкта місцевого самоврядування в країнах розвинутої демократії взагалі відсутнє. Відсутнє воно і в законодавстві України (хоча саме поняття територіальної громади Конституція України наводить). Однак таке майже цілковите ігнорування законодавством поняття територіальної громади не спричинило появи істотних розбіжностей в оцінці цього явища в наукових колах. Визначаючи сутність та ознаки територіальної громади більшість дослідників акцентують на таких об’єднуючих складових як територія та соціальна взаємодія. Наприклад, нам імпонує своєю лаконічністю та чіткістю дефініція, яку ще на зорі незалежності України дав І. Бутко, визначивши територіальну громаду як людей, які мешкають в певних територіальних межах та об’єднані спільними інтересами.

В тому ж ключі, але значно докладніше визначення територіальної громади дає О. Батанов, характеризуючи її як "територіальну спільність, що складається з фізичних осіб – жителів, що постійно мешкають, працюють на території села (або добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов’язані територіально-особистісними зв’язками системного характеру». Як бачимо, автор даної дефініції цілком слушно акцентує на процесі реалізації спільнотою власних інтересів. Водночас дещо дискусійним виглядає згадування "територіально-особистісних зв’язків", яке, на нашу думку, потребує додаткових пояснень. Також слід зазначити, що максимально деталізоване визначення О. Батанова тісно пов’язане з реаліями сьогоденної України, а тому не має універсального характеру (на чому ми зупинимось дещо нижче). Останнє зауваження стосується і підходу авторів ґрунтовної колективної монографії за редакцією М. Бесчастного "Місцеве самоврядування в Україні: проблеми та перспективи", які розглядають територіальну громаду як "спільність жителів, об’єднаних шляхом природного розселення і постійним проживанням в межах одного або кількох населених пунктів з єдиним адміністративним центром, за якою Конституцією та законами України визнане право вирішувати питання місцевого значення в межах законодавства України". У порівнянні з наведеними вище визначеннями "родзинкою" даного є наполягання на необхідності законодавчого закріплення прав територіальної громади. Важливу "нішу" у всебічному розкритті сутності територіальної громади займає позиція М. Орзіха, який зазначає, що члени територіальної громади не обов’язково повинні володіти громадянством або постійно проживати на даній території (на чому наполягає більшість дослідників) – вони можуть на ній працювати, володіти нерухомим майном або бути платниками комунальних податків.

Якщо  підсумувати наробки сучасної науки в сфері дослідження територіальної громади, перелік основних ознак останньої буде виглядати, на нашу думку, так:

• спільна територія існування (що може включати проживання, роботу, володіння нерухомим майном);
• спільні інтереси у вирішенні питань життєдіяльності;
• соціальна взаємодія в процесі реалізації цих інтересів;
• психологічна самоідентифікація кожного члена з громадою;
• спільна комунальна власність;
• сплачування комунальних податків.

Важко не погодитись з тим, що дані ознаки досить вичерпно характеризують територіальну громаду в умовах сучасної держави, причому передусім – держави високорозвинутої. Проте, простежуючи розвиток громади у зворотному напрямку, ми помітимо, що частину ознак буде втрачено. І чим далі ми будемо заглиблюватись в історію, тим менше самоврядна територіальна спільнота буде нагадувати свої сучасні аналоги, хоча ключові ознаки будуть зберігатися. Розглянемо такий приклад. Останнім часом набирають поширення спроби виводити традиції українського місцевого самоврядування (як, до речі, і демократії) від сивої давнини, зокрема – від територіальних громад часів трипільської культури. Не погоджуючись загалом із даним підходом, зазначимо, що, на нашу думку, в ньому є зернятко істини – воно стосується не самого місцевого самоврядування, а його основи – територіальної громади. Будь-якому трипільському поселенню притаманні ключові ознаки територіальної громади – і територіальна об’єднуюча складова, і спільні інтереси, що реалізуються. Отже, чи можна назвати трипільські поселення територіальними громадами? Ми вважаємо, що так. І пропонуємо визначити територіальну громаду як спільноту, що об’єднана певною територією та спільними інтересами у вирішенні питань життєдіяльності за допомогою місцевих ресурсів. В такому випадку сучасні самоврядні територіальні спільноти є чимось іншим. Відправною точкою якісних змін територіальної громади є поява держави. Із зародженням і розвитком останньої в територіальної громади з’являється сильний владний конкурент, який може бути як ворогом, так і, як показала історія – другом. І саме із державою пов’язана поява феномену місцевого самоврядування. Що ж таке місцеве самоврядування? Як відомо, існують два основні табори теоретиків місцевого самоврядування, за якими умовно закріпилися назви "громадівці" та "державники". Ключовим питанням, яке розділяє представників двох концепцій, є питання природи місцевого самоврядування. Сформулювати його можна так: місцеве самоврядування є природнім правом територіальної громади чи доброю волею держави, яка надає громаді право його здійснювати? Розглянемо проблему сутності місцевого самоврядування крізь призму цих концепцій. Усі підходи щодо визначення сутності місцевого самоврядування можна звести до трьох основних концептуальних схем, які, на нашу думку, не заперечують одна одну, а є лише розглядом одного явища під різними кутами зору, на основі різних критеріїв. Згідно з першою схемою, місцеве самоврядування є однією з основ конституційного ладу, демократичного політичного режиму, за якого влада має бути поділеною як по горизонталі (принцип поділу влади), так і по вертикалі. Отже демократія без місцевого самоврядування існувати не може. Дана позиція є однаково прийнятною для представників і громадівської, і державницької концепцій щодо природи місцевого самоврядування, які відкидають принцип деконцентрації влади на користь принципу її децентралізації. В класичній трактовці даних принципів, що її було впроваджено в науковий обіг французьким державознавцем Ж. Верделем, деконцентрація є делегуванням на місцевий рівень певних владних повноважень, що здійснюються чиновниками, які призначаються центром, в той час як децентралізація передбачає передачу прав на прийняття рішень місцевим виборним органам, які не підпорядковуються державній владі. Попри деякі розбіжності в лавах державників щодо табу на підпорядкування органів місцевого самоврядування державній владі (радикальне крило не виключає можливості певного підпорядкування), наведене визначення в цілому влаштовує представників державницького напрямку. Отже, місцеве самоврядування розглядається ними як "демократична система державного управління на місцях". Показовим є визначення самоврядування, яке наводить Ю. Панейко, на думку якого воно є децентралізованою державною владою, що спирається на законодавчі норми і виконується місцевими органами, які ієрархічно не підпорядковуються іншим органам і є самостійними в межах закону і правового порядку. На відміну від державників представники громадівського напрямку наполягають на тому, що право на прийняття рішень органами місцевого самоврядування державою лише визнається, а не передається. Таким чином визначення місцевого самоврядування однією з основ демократичного режиму визнається обома "первинними" концепціями щодо природи місцевого самоврядування. Дещо інакше виглядає ситуація з другою концептуальною схемою щодо сутності місцевого самоврядування. Представниками обох згадуваних теорій місцеве самоврядування розглядається також як "право територіальної громади". Але для громадівців воно є, як вже зазначалось, природним, невід’ємним правом територіальної громади на самостійне управління місцевими справами. Приблизно в цій площині лежить і визначення місцевого самоврядування, що містить Конституція України. Даний підхід дуже чітко репрезентують О. Батанов, Ю. Волошин та С. Маліков, зазначаючи, що "... місцеве самоврядування – визнані і гарантовані державою природні можливості людини та її асоціацій (територіальних громад) самостійно та під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення в різних сферах суспільного життя, зокрема політичній, економічній, соціальній, культурній, екологічній та ін. ". Представники державницького напрямку розглядають місцеве самоврядування як право територіальної громади вирішувати частину державних справ, хоча і в інтересах місцевого населення. При цьому вони спираються на визначення Європейської хартії місцевого самоврядування (щоправда, існує думка, що більш адекватним перекладом "public affairs", про які йдеться в Хартії, є не "державні", а "громадські", "суспільні" справи . На відміну від розглянутих нами двох схем щодо визначення сутності місцевого самоврядування, які відзначаються виразним правовим підходом, третя схема має політологічний характер. При цьому зауважимо, що представники державницької концепції, представленої переважно правниками, до неї майже не звертаються. Як зазначає Ю. Панейко, мабуть, найавторитетніший український представник державницького напрямку дослідження природи місцевого самоврядування, "сконструювання дефініції самоврядування з політичного погляду є річчю неможливою", оскільки об’єктивно визначеним може бути лише система місцевого самоврядування конкретної держави, а не місцеве самоврядування як таке (хоча, на нашу думку, дана позиція є досить дискусійною). Зазначена схема акцентує увагу на процесі реалізації самоврядними одиницями своїх інтересів. В більшості визначень місцевого самоврядування в даному напрямку ключовим є слово "діяльність". Щоправда, бачення суб’єктів цієї діяльності різними дослідниками дещо різниться. В окремих випадках місцеве самоврядування розглядається як "діяльність, яка реалізується людиною як її природна соціальна претензія в односторонньому порядку незалежно від її правового припущення"; при цьому держава за допомогою правових заходів лише впорядковує "активність територіальних громад, не встановлюючи її". Водночас В. Євдокимов і Я. Старцев, визначаючи місцеве самоврядування, акцентують на діяльності місцевих виборних органів, що базується на власному бюджеті та законодавчо закріплених повноваженнях . Проте більшість дослідників суб’єктами самоврядної діяльності називають територіальні громади та їх органи. Так, Л. Ярічевська визначає місцеве самоврядування як діяльність населення місцевої територіальної одиниці та його виборних органів, що спрямована на управління власними справами. Корифей радянського (і російського) державного права Г. Барабашев вважає, що місцеве самоврядування є владою "місцевого населення в справах місцевого значення, яка здійснюється громадянами безпосередньо і через виборні органи, в рамках закону, але без втручання державної влади". Аналогічний підхід демонструють автори монографії "Місцеве самоврядування в Україні: проблеми та перспективи". Аналізуючи місцеве самоврядування в Україні вони зазначають, що "... сьогоднішній інститут місцевого самоврядування в Україні є волевиявленням територіальних громад, їх органів та посадових осіб, з метою самостійного вирішення питань місцевого значення в межах Конституції та законів України". Не можемо не відзначити виконане в межах даного концептуального підходу оригінальне авторське визначення О. Сушинського: "... місцеве самоврядування є здійсненням виду публічної влади чи громадівської влади шляхом структурування на суспільнозначимі функції, що здійснюються відповідною інституційною структурою-громадою безпосередньо і через легалізовані та відповідальні перед нею (громадою) органи місцевого самоврядування: главу, раду та виконавчі органи територіальної громади". При цьому, цілком слушно, на нашу думку, О. Сушинський наполягає на тому, що найважливішим у розумінні сутності місцевого самоврядування є не сама наявність в територіальної громади права на самоврядування, а функціональне начало, реалізація даного права. В даному контексті зазначимо, що нам імпонує підхід І. Дробота, який розглядає місцеве самоврядування як "... насамперед самоорганізоване на демократичних постулатах рівності, справедливості і свободи співіснування людей/громадян з метою організації своєї життєдіяльності". Оминаючи дещо дискусійне згадування автором вказаних постулатів, не можемо не погодитись із діалектичною посилкою його на принцип "співіснування". Проте найбільш точно, на мою думку, розкриває сутність місцевого самоврядування А. Коваленко, зазначаючи, що воно є однією "з форм суто громадської активності, що випливає з природного права громадян держави вирішувати на власний розсуд (але відповідно до закону) питання, які виникають в процесі повсякденного управління територіальними справами без прямого втручання органів державної влади". Тут дозволимо собі повернутись до незавершеного аналізу розвитку основи місцевого самоврядування – територіальної громади. Територіальною громадою є будь-яка спільнота, об’єднана територією та спільними інтересами, які реалізуються в процесі життєдіяльності. В такому випадку невід’ємним правом територіальної громади є право на самоврядування, яке слід розглядати як діяльність цієї громади із забезпечення власного існування. Як вже зазначалося, поворотним моментом в історії розвитку територіальної громади та самоврядування як її обов’язкової ознаки є поява базового політичного інституту – держави. Поява держави якісно змінює обидві досліджувані категорії. Звичайно, ці зміни не відбуваються миттєво. Часом вони вимагають століть або, навіть, тисячоліть. Зародження держави створює об’єктивні передумови для трансформації територіальної громади та самоврядування. Зокрема, самоврядування територіальної громади отримує шанс перетворитись на місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування є продуктом розвитку держави. Це не означає, що держава його породжує. Держава є необхідним ґрунтом для переродження просто самоврядування на самоврядування місцеве. Цей процес можливий лише в умовах появи владної конкуренції, представленої як наявністю інших територіальних громад, так і, насамперед, держави з її органами. Термін "місцеве" вказує на наявність більшого територіального об’єднання: реально – держави. Тому навряд чи можна виводити традиції місцевого самоврядування від, скажімо, вже згадуваних трипільських поселень, адже вони не мали ознак державної організації. Більше того – таких ознак не мали і поселення багато пізніших суспільств включно із черняхівськими та, навіть, і ще пізнішими. І це стосується не лише Східної, але й Західної Європи. Отже, в даних випадках ми можемо говорити про феномен самоврядування, але не самоврядування місцевого.