Государственная служба: понятие, правовой статус государственных служащих

 

Порядок прохождения государственной службы

 

Предоставляя всем гражданам Украины  равное право на государственную службу, законодатель в то же время устанавливает круг ограничений, связанных с принятием на государственную службу и ее прохождением.

 

Ограничения в принятии на государственную  службу традиционные - признание лица в установленном порядке недееспособным, судимость, непосредственная подчиненность лицам, являющимся близкими родственниками или свояками. Законами Украины для некоторых категорий государственных служащих могут устанавливаться и другие ограничения.

 

Ограничения в прохождении государственной службы следующие. Государственный служащий не имеет права: заниматься предпринимательской деятельность непосредственно или через посредников, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством, или быть поверенным третьих лиц в делах государственного органа, где он работает, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности, медицинской практики). Способствовать, используя свое служебное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности с целью получения за это вознаграждения; самостоятельно или через представителя входить в состав руководящих органов предприятий, хозяйственных обществ, организаций, союзов, объединений, кооперативов, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Принимать подарки или услуги от физических или юридических лиц в связи со своей служебной деятельностью, принимать участие в забастовках и совершать действия, препятствующие нормальному функционированию государственного органа. Другие ограничения, связанные с прохождением службы отдельными категориями государственных служащих, устанавливаются исключительно законодательными актами Украины.

 

Для лиц, претендующих на должность  государственного служащего, вводится декларирование доходов, а претендующим на занятие должностей первой и второй категорий (ст. 25 Закона), необходимо подать кроме декларации о доходах сведения о принадлежащих им и членам их семей недвижимом ценном имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах. Эти же сведения представляются ежегодно и лицами, принятыми на государственную службу. Порядок принятия на государственную службу урегулирован Законом (ст. 15), а также Положением, утвержденным Кабинетом Министров Украины. Принятие на должность осуществляется на конкурсной основе, данные о вакансиях должностей государственных служащих подлежат публикации и распространению через средства массовой информации не позже, чем за месяц до проведения конкурса. Некоторые процедуры принятия на службу могут устанавливаться другими законами Украины, но при этом запрещается требование от кандидатов на государственную службу сведений и документов, предоставление которых не предусмотрено законодательством Украины.

 

Этой же статьей впервые в  практику государственного строительства Украины законодательно вводится институт патронатной службы. В зарубежной практике этот институт известен давно. Содержание его сводится к тому, что вразрез с общим правилом, когда избранными или принятыми на должность в государственный орган или его аппарат не могут быть лица, которые будут находиться в непосредственном подчинении лиц, являющихся их близкими родственниками или свояками, руководители высших государственных органов имеют право самостоятельно подбирать и принимать лиц на должности своих помощников, руководителей пресс-служб и секретарей согласно штатному расписанию и категории, соответствующей должности. Следовательно, на такие должности могут приниматься родственники, свояки, друзья. Правом подбирать на должности своих помощников, руководителей пресс-служб, советников и секретарей в соответствии с Законом «О Государственной службе» обладают Президент Украины, Председатель Верховной Рады Украины, члены Правительства Украины. Таким правом наделены также главы местных государственных администраций.

 

При зачислении на государственную  службу служащие принимают присягу, о чем делается запись в трудовой книжке; может также устанавливаться  испытательный срок продолжительностью до шести месяцев, а принятые на службу могут проходить стажировку сроком до двух месяцев с целью приобретения практического опыта и проверки деловых качеств.

 

Впервые в практику государственной  службы в Украине вводится отстранение  от выполнения полномочий по должности  без решения соответствующих правоохранительных органов, которое может быть принято руководителем того государственного органа, где работает служащий, если невыполнение служебных обязанностей привело к человеческим жертвам, причинило значительный материальный или моральный ущерб гражданину, государству, предприятию, учреждению, объединению граждан. Продолжительность отстранения от выполнения полномочий по должности не должна превышать продолжительности служебного расследования - двух месяцев. Если правомерность данного решения не подтверждается результатами служебного решения, оно отменяется.

 

Классификация государственных служащих. Понятие  служебной карьеры

 

Процесс прохождения государственной  службы в сфере исполнительной власти во многом зависит от сферы деятельности государственного служащего, его полномочий и обязанностей. По этим признакам все служащие органов государственного управления разделяются на виды. В теории административного права и практике государственного управления наиболее распространенной является классификация по властным полномочиям, закрепленными как в законах и иных нормативно-правовых актах, положениях, уставах, решениях и т.п.

 

При такой классификации выделяются: вспомогательный (технический) персонал, специалисты, должностные лица и  представители административной власти.

 

Деятельность вспомогательного персонала  связана с выполнением материально-технических  действий (операций), не влекущих юридические  последствия, но имеющих большое  значение в управленческой практике, поскольку в процессе такой деятельности готовятся условия для осуществления юридически значимых действий. Таким персоналом являются секретари, делопроизводители, архивариусы, лаборанты, стенографисты и т.п. В обязанности служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение (например, регистрация поступающих жалоб).

 

К специалистам относятся служащие, обладающие профессиональными знаниями в отдельных отраслях и осуществляющие профессиональную деятельность: врачи, ученые, агрономы, юрисконсульты и  т.п. Их должности не связаны с руководящей деятельностью и не вызывают юридических последствий за исключением отдельных случаев (например: преподаватель проводит экзамены или аттестацию, врач выдает листок нетрудоспособности и т.п.).

 

Должностными лицами, как указывалось выше, являются служащие, на которых возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. Их выполнение всегда влечет за собой юридические последствия. Действия этих служащих создают юридические факты или способны порождать, изменять, прекращать конкретные юридические отношения.

 

Четвертую группу составляют представители (исполнительной) административной власти, чьи действия распространяются на лиц, им не подчиненных (работники милиции, государственных инспекций, государственной контрольно-ревизионной службы и др.). Эти служащие наделены правом применения административного принуждения, а некоторые из них - и административного взыскания за административные правонарушения.

 

Важное значение при прохождении государственной службы имеет служебная карьера. Государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации государственной службы и выполнения государственными служащими возложенных на них задач. Общественные отношения, возникающие при осуществлении государственной службы, разноплановые и большие по объему. Одни из них склады- ваются в процессе организации государственной службы, другие - при практическом ее осуществлении.

 

Закон Украины «О государственной  службе» вводит категории должностей служащих и ранги, которые им присваиваются, и являются основой служебной  карьеры.

 

Должности государственных служащих классифицируются с учетом организационно-правового  уровня органа, объема и характера компетенции лица на конкретной должности, роли и места должности в структуре государственного органа. Законом «О государственной службе» установлено семь категорий должностей государственных служащих, которым соответствуют 15 рангов.

 

При принятии на государственную службу служащему присваивается ранг в  рамках конкретной категории согласно занимаемой должности, уровнем профессиональной квалификации и результатами работы. Для присвоения очередного ранга  в рамках соответствующей категории государственный служащий должен успешно отработать на данной должности два года. Иногда его присваивают досрочно за выполнение особо ответственных заданий. За добросовестную работу может быть присвоен ранг за пределами соответствующей категории должностей. Этот ранг сохраняется за государственным служащим и в случаях, когда он перешел на должность низшей категории или оставил государственную службу, а потом вернулся. Народным депутатам Украины, которые до избрания пребывали на государственной службе, время выполнения обязанностей народного депутата засчитывается в стаж государственной службы. Лишение ранга допускается только по приговору суда.

 

Установление категорий должностей и рангов государственных служащих имеет большое значение для обеспечения эффективности государственной службы, стабильности кадров, поскольку позволяет решать множество вопросов, связанных с подготовкой, подбором, расстановкой кадров, их переподготовкой, повышением квалификации, продвижением по службе, а также оплатой труда и пенсионным обеспечением. В настоящее время в странах Европы, в Канаде, США и некоторых других странах в законодательном порядке устанавливаются категории должностей и ранги. Вместе с тем следует отметить, что по рекомендации соответствующих служб стран Европейского содружества в основу квалификации должностей государственных служащих в странах Европы ставится уровень образования. По этому критерию выделяется 4 категории государственных служащих - А, В, С, Д (высшая, высокая, средняя и простая служба). Соответственно, эти группы подразделяются на 16 подгрупп (ФРГ). При данной системе, уровень заработной платы, пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание и т.п. не связаны с видом выполняемой работником работы (служба в департаменте, государственных учебных заведениях, медицинских учреждениях, армии, полиции, государственных предприятиях и т.п.), а зависит от того, к которой из четырех групп относится конкретная должность, от уровня образования служащего, квалификации, стажа работы на государственной службе, возраста служащего. Унификация государственной службы имеет целью: а) возможность переведения государственного служащего на другую должность, даже более низкую, в другое место без снижения заработной планы (поскольку он получает заработную плату по той группе, в которой находился раньше); б) исключить конкуренцию служащих при занимании более высокой должности лишь из-за зарплаты; в) исключить переманивание служащих из одного государственного ведомства в другое путем предоставления им более высокой оплаты.

 

По нашему мнению, для проведения унификации государственной службы в Украине необходимо разработать  новую систему классификации  должностей государственных служащих, отвечающую европейской. Это позволило  бы нашему государству более свободно входить в те процессы, которые происходят в других странах. Сейчас у нас в органах внутренних дел, армии, службе безопасности, прокуратуре действует схема, при которой выделяются 4 категории должностей - наивысший личный состав, высший, средний и младший.

 

Неотъемлемая часть кадровой работы - обучение и повышение квалификации государственных служащих в соответствующих учебных заведениях (на факультетах) и путем самообразования.

 

Важное значение для решения  проблем комплектования органов  исполнительной власти всех уровней высококвалифицированными кадрами, способными обеспечить экономическое и социальное развитие государства, имеют утвержденные Указами Президента Украины «Программа кадрового обеспечения государственной службы» и «Программа работы с руководителями государственных предприятий и организаций». Эти документы предусматривают создание единой централизованной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций. С этой целью формируется сеть отраслевых учебных заведений с широкой межотраслевой и региональной кооперацией. Консультативно-методические функции в этой работе возложены на Украинскую Академию государственного управления при Президенте Украины и ее филиалы.

 

В структуре всех органов исполнительной власти создаются подразделения  или назначаются отдельные должностные  лица, занимающиеся вопросами кадрового  обеспечения, осуществляющие организационно-методическое руководство по формированию кадрового  резерва, контролю за выполнением персональных годовых планов повышения квалификации специалистов, обобщению практик формирования кадрового резерва и вносят руководству предложения по его улучшению.

 

Ответственность за состояние кадрового  обеспечения центральных и местных органов исполнительной власти возлагается на их руководителей. Контроль за кадровым обеспечением государственной службы, а также разработка практических рекомендаций, информационного и инструктивного материалов, направленных на дальнейшее усовершенствование работы с кадрами, осуществляется Главным управлением государственной службы, органами исполнительной власти и подчиненных им структурах - Результаты повышения квалификации способствуют продвижению по службе.