Понятие, принципы и виды государственной службы

 

1. Понятие, принципы и виды государственной службы.

 

Государственная служба в  России имеет глубокие исторические корни,  а ее традиции уходят корнями  в глубины времени более чем  на тысячу лет. Наша страна переходила от этапа к этапу постепенно,  от дружинной «администрации» к  дворянской, далее к государевой  службе,  главным достижением  которой, в свое время была «Табель  о рангах».  Часто дата ее принятия (24 января 1722 г.) отождествляется с началом государственной службы в России. «Табель» установила три иерархические,  как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб,  по 14 ступеней в каждой.

Далее история государственной  службы проходила непосредственно  соответствуя истории монархической  России. Точку в этой истории поставила  революция 1917г.

 Формирование после  прихода большевиков к власти  в октябре 1917г. новой государственности,  получившей название советской  и просуществовавшей более семидесяти  лет, привело к коренным изменениям  в принципах управления страной  и организации государственной  службы. Становление жестко централизованной  системы власти происходило на  базе аппарата партии большевиков.  Кадровый корпус госслужащих  первоначально формировался прежде  всего из членов РКП(б).

Номенклатурный принцип  начал складываться сразу после  прихода к власти большевиков, но в полном своем виде оформился  только к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х - полстолетия (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990г.). Руководящие  посты могли быть заняты только членами  КПСС, рекомендованными на эти должности  соответствующими партийными комитетами. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности  компартии, военизированный характер.¹

 Распад СССР и  появление на его месте   нескольких государств, самостоятельных  субъектов международного права,  падение союзного центра остро  поставили перед Российской Федерацией  проблему обеспечения самостоятельного  государственного существования,  задачи становления новой российской  государственности.

До последнего времени  в законодательстве отсутствовало  определение понятия «государственная служба». В юридической литературе в это понятие включалось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и  т.д.) трудовой деятельности в соответствии с занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций  государства и оплачиваемой им. При  этом государственными служащими считались  все служащие в любой государственной  организации.

В специальной литературе чаще всего оно определяется на основе действующих правовых актов, исходя из признания того, что государственная  служба есть:

а) разновидность труда  работников государственных организаций, являющихся государственными служащими;

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понимается в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.

Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено  необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления  деятельности государственных организаций.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок  прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности  служащих, основания прекращения  и другие вопросы государственной  службы, образуют правовой институт государственной  службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового  и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной  службы, составляют часть этого института  и самостоятельный институт административного  права.

Административное право  обслуживает, прежде всего, государственное  управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных  служащих системы государственного управления.

Несмотря на многочисленность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы, законодательство в этой сфере имеет  значительные пробелы. Подавляющее  большинство источников - акты Президента. Ни один федеральный закон не принят на основе Федерального закона "Об основах  государственной службы Российской Федерации", хотя в его тексте содержатся отсылочные нормы более  чем к двадцати специальным федеральным  законам.

Государственная служба появилась  в системе социальных отношений  как необходимое условие для  нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения  производства главным образом в  интеллектуальном отношении. Недаром  долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.

Государственная служба функционирует  практически во всех сферах жизнедеятельности  государства и общества, таких, как:

а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);

б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных  ресурсов, торговлей, финансами, внешнеэкономической  деятельностью);

в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними  и иностранными делами, юстицией).

Необходимо различать  государственную службу как деятельность, с одной стороны, и как совокупность норм права, т.е. правовой институт государственной  службы, с другой.

Анализируя ст. 2 Федерального закона "Об основах государственной  службы РФ"² можно выделить следующие признаки государственной службы:

во-первых, это профессиональная деятельность, т.е. осуществляемая но основе специальных знаний и навыков;

во-вторых, в процессе осуществления  этой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов,

в-третьих, эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;

в-четвертых, такая деятельность представляет собой исполнение должностных  обязанностей конкретными лицами, замещающими  штатные государственные должности. И, наконец, деятельность эта должна быть оплачена исключительно из государственного бюджета.

 

 

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся  лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи являются лицами, замещающими государственные должности  государственной службы со всеми  вытекающими из этого последствиями, в частности на них не распространяется действие Закона об основах: государственной  службы).

Правовые, организационные  и финансово-экономические основы государственной службы Российской Федерации устанавливаются Федеральным  законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной  гражданской службе Российской Федерации», Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной  службы Российской Федерации» и Конституцией Российской Федерации. Актом, специально посвященным регламентации основных вопросов федеральной государственной  службы, является «Закон об основах  государственной службы». Однако правовая основа федеральной государственной  службы не ограничивается только этим Законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными правовыми  актами. Более того, Закон не подменяет  во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной  власти ряда специализированных отраслей и сфер управления. В соответствии с этим Законом могут приниматься  федеральные законы, устанавливающие  особенности государственной службы отдельных государственных органах.

Законом об основах государственной  службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной, службы, ее прохождением, социальной защитой государственных  служащих и т.д.

Как отмечалось, Конституция  Российской Федерации в прямой форме  не затрагивает вопроса о государственной  службе в субъектах Российской Федерации. Но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную службу, тем самым предрешает, что государственная  служба в субъектах Федерации  находится в их ведении. Однако,

во-первых, вопросы государственной  службы не во всех субъектах Российской Федерации получили специальную  регламентацию, подобно федеральной  государственной службе;

во-вторых, государственная  служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными правовыми  актами;

в-третьих, отдельные вопросы  государственной службы в субъектах  Российской Федерации регламентируются их конституциями и иными правовыми  актами;

в-четвертых, Конституция  Российской Федерации не исключает  издания федеральными органами актов  по вопросам государственной службы в субъектах Российской Федерации. Например, на государственных служащих субъектов Российской Федерации  распространяется, за установленными исключениями, действие трудового законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении Российской Федерации и  ее субъектов.³

В таком же ведении находится  установление общих принципов организации  органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы  государственной службы в соответствующих  органах.

Закон Российской Федерации  об основах государственной службы является, в сущности, «стержневым», ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые обязаны соблюдаться  при регламентации и функционировании государственной службы также в  субъектах Российской Федерации. Например, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при  прохождении им государственной  службы и т.д.⁴

В настоящее время важные полномочия в области государственной  службы субъектов Российской Федерации  осуществляются на федеральном уровне. Например, Указом Президента Российской Федерации установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности  глав администраций субъектов Российской Федерации; Законом Российской Федерации  о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной  администрации предусмотрены основания  для досрочного прекращения ее полномочий. Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции Российской Федерации, но и к другим органам  субъектов Российской Федерации.

Однако с точки зрения конституционного разграничения предметов  ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов  Российской Федерации находится  в их ведении.

В зависимости от принципа разделения властей различается  государственная служба в органах  представительной, исполнительной и  судебной властей. За этими рамками  остается служба в органах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов  прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение  статей о прокуратуре в главу  Конституции Российской Федерации  «Судебная власть» является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.

Государственная служба организуется и осуществляется с непременным  учетом многообразия и специфики  сфер государственной деятельности. В специальном смысле к государственной  относится служба в различных  специализированных отраслях и сферах — военная служба, служба в органах  внутренних дел, таможенных, налоговых  органах, налоговой полиции и  др. Характерным для регулирования  этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

2. Понятие и виды государственных служащих.

В соответствии с законом об основах  государственной службы государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, признаки государственного служащего сводятся к тому, что он:

а) гражданин Российской Федерации;

б) замещает государственную должность  в государственном органе;

в) замещает в таком органе должность  государственной службы;

г) выполняет обязанности, определяемые данной должностью;

д) получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

Лица, занимающие должности в государственных  органах, а также на государственных  предприятиях, в учреждениях и  организациях, но не характеризующиеся  указанными признаками, по Закону об основах  государственной службы, государственными служащими не являются.

Через государственных  служащих реализуются полномочия государственных  органов во всех сферах жизни общества.