Административное наказание

Обязанности родителей (лиц, их заменяющих), за неисполнение которых предусмотрена ответственность ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, включают в себя также обязанность по обеспечению получения детьми общего образования, уровни которого предусмотрены п. 4 ст. 10 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (в ред. от 03.02.2014). Дело об административном правонарушении, связанном с неисполнением данной обязанности родителей в отношении несовершеннолетних, содержит, кроме прочих, документ, содержащий информацию об отсутствии ребенка на занятиях в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, представленный администрацией такой организации; объяснения свидетелей, которыми чаще всего выступают социальный педагог школы, заместитель директора, классный руководитель обучающегося.

По указанным перечням документов можно судить о доказательственной базе, на основании которой комиссия принимает решение о том, что родитель (иной законный представитель) не исполняет родительские обязанности или исполняет их ненадлежащим образом.

В то же время существует практика опротестования постановлений КДНиЗП о назначении административного наказания лицам, не исполняющим родительских обязанностей в отношении несовершеннолетних детей. Например, за 2012 год на 10 993 постановления комиссий города Иванова и Ивановской области о назначении административного наказания по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях несовершеннолетних и родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних принесено 198 протестов прокуратуры. За 2013 год на 10 846 постановлений - 99 протестов. Таким образом, количество опротестованных постановлений комиссий по Ивановской области составляет в среднем около 1,5%. Этот показатель, так же как и состав дела об административном правонарушении, рассматриваемого комиссией, говорит о качественной работе членов КДНиЗП.

Постановления комиссий, как правило, опротестовываются по формальным признакам, но есть и иные основания.

Основанием принесения протеста может являться различное толкование нормы ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. К примеру, прокурором Ленинского района города Иваново был принесен протест на постановление комиссии Ленинского района города Иванова о назначении административного наказания - предупреждения - матери несовершеннолетнего Р.

Мать тринадцатилетнего Р., осуществляя свои родительские обязанности по содержанию ребенка, не контролировала сына, не интересовалась его успехами в школе, в результате чего ребенок (по причине пропусков занятий в образовательном учреждении) не был аттестован по нескольким дисциплинам. Комиссией было вынесено постановление о предупреждении матери Р. за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ; объективная сторона состава была определена как неисполнение обязанностей по обучению ребенка. Прокурор, сделав вывод о том, что для объективной стороны данного состава необходима совокупность ряда противоправных действий (бездействия) - невыполнение обязанности по содержанию, обучению, воспитанию, защите прав и интересов, - принес протест. Решением суда протест не был удовлетворен.

Другой пример касается разъяснений прокуратуры Ивановского района относительно отсутствия у членов КДНиЗП права составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. Членам комиссий Ивановского района области было разъяснено, что составлять протокол в подобных ситуациях может только член комиссии, имеющий юридическое образование, а именно - сотрудник органов внутренних дел. Решением суда протест также не был удовлетворен.

Данная ситуация находит подтверждение и в статистике: из 39 опротестованных постановлений комиссий города Иванова и Ивановской области за первый квартал 2014 года по решению суда отменено 16; из 99 опротестованных постановлений комиссий в 2013 году отменено 61 постановление; в 2012 году опротестовано 198, отменено 131 постановление.

Остановимся на особенностях исполнения постановлений комиссий по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением родительских обязанностей. КоАП РФ в ч. 1 ст. 31.9 устанавливает двухгодичный (со дня вступления в законную силу) срок обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению, такой же срок устанавливает п. 7 ст. 21 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ (в ред. от 12.03.2014) "Об исполнительном производстве". По истечении установленного ст. 30.3 КоАП РФ десятидневного срока на обжалование постановления начинается шестидесятидневный срок для добровольной уплаты штрафа (ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ), после истечения которого - десятидневный срок для направления лицом, определенным в ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, постановления о наложении административного штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения (в случае, когда отсутствуют документ об уплате административного штрафа, информация о его уплате в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах).

Особенностью исполнения постановления является механизм привлечения родителей (лиц, их заменяющих) несовершеннолетних к административной ответственности за неуплату административного штрафа50.

Согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ решение о привлечении к административной ответственности родителя или лица, его заменяющего, не уплатившего административный штраф, принимает комиссия, вынесшая постановление о наложении административного штрафа за неисполнение обязанностей в отношении несовершеннолетних. В то же время привлечение к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, предполагает в качестве обязательной первоначальной стадии возбуждение производства по делу об административном правонарушении, что может быть сделано путем составления протокола об административном правонарушении, который согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ правомочны составлять: должностное лицо федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения или территориального органа, иного государственного органа, рассмотревших дело об административном правонарушении, либо уполномоченное лицо коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении. Можно предположить, что для составления протокола по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ любой член комиссии, либо только ответственный секретарь, либо председатель комиссии должны быть уполномочены на такое действие. Кроме того, следует учесть, что подп. 12 п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ предусматривает полномочия по составлению протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, должностных лиц органов, вынесших постановление о наложении административного штрафа. В данном случае речь идет о КДНиЗП. Но до сих пор не решен вопрос, считать ли членов комиссии должностными лицами и, как следствие, наделяет ли их законодатель в подп. 12 п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ правом составлять протокол в случае неуплаты административного штрафа родителем (лицом, его заменяющим) несовершеннолетнего.

В то же время начальнику отделения по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних, старшему инспектору и инспектору ПДН п. 3.5 приложения к Приказу МВД России от 05.05.2012 N 403 "О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию" предоставлены полномочия составлять протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ51.

Сегодня законодатель, закрепляя право прокурора возбуждать дела о любых административных правонарушениях (ст. 25.11 КоАП РФ), тем самым создает ситуацию, когда только прокурор и инспекторы ПДН уполномочены составить протокол (прокурор также может вынести постановление о возбуждении дела) по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ в случае неуплаты административного штрафа родителем (лицом, его заменяющим) несовершеннолетнего52.

На практике сегодня законодательно закреплен и реализуется следующий механизм: комиссия, не получив от лица, привлеченного к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ, документа, подтверждающего уплату суммы административного штрафа (а также при отсутствии информации в информационной системе о платежах), в течение десяти суток передает постановление о наложении штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения.

Существуют мнения о том, что в сложившейся ситуации, когда комиссии правомочны выносить постановление о наложении административного штрафа, разумно наделить их правом возбуждения дела об административном правонарушении, связанном с неуплатой административного штрафа родителем (лицом, его заменяющим) несовершеннолетнего. Подобную попытку предприняли в Челябинской области, но данная практика не получила распространения и была прекращена в связи с большой загруженностью членов комиссий53.

Исходя из этого комиссии не должны заниматься административно-юрисдикционной деятельностью и, как следствие, не следует наделять их и подобными полномочиями, предоставляя возможность обеспечивать осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, по выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, и осуществлять иные полномочия в пределах своей компетенции, определенной в ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Можно заявить, что право составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, следует предоставить не всем членам комиссии, а инспекторам ПДН, являющимся членами КДНиЗП, закрепив это право в ст. 28.3 КоАП РФ.

Таким образом, выделяя особенности обжалования, опротестования и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях родителей (лиц, их заменяющих) несовершеннолетних, хочется еще раз отметить качественную подготовку материалов дела, связанного с неисполнением родительских обязанностей в отношении несовершеннолетних, к рассмотрению ответственным секретарем комиссии, основательную доказательственную базу таких дел и, как следствие, редкие случаи обжалования и опротестования постановлений комиссий о назначении административных наказаний, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ.

Основываясь на требованиях законодателя к порядку привлечения лица, не уплатившего административный штраф, к ответственности, нужно считать целесообразным закрепить в КоАП РФ право на составление протокола по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ за начальником отделения по организации деятельности ПДН, старшим инспектором, инспектором ПДН, являющимися членами КДНиЗП54.

3.2 Деятельность районных  судов, связанная с помещением  несовершеннолетних в Центры  временной изоляции

Претворением в жизнь требований Конституции Российской Федерации и международных актов в части обеспечения защиты прав детей стало принятие Федерального Закона «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ (с изменениями, внесенными в него 31 декабря 2014 года). В соответствии с указанным Законом обязанность по рассмотрению материалов о помещении несовершеннолетних в Центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей и в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа возложены на суды. Ранее эти функции возлагались на органы внутренних дел и комиссии по делам несовершеннолетних.55

Применение на практике указанного Закона с первых дней действия обозначило его слабые стороны: несовершенство отдельных норм, необходимость дополнительного нормативного регулирования.

В мае 2012 года Верховным Судом Российской Федерации подготовлен Обзор практики применения судами Федерального Закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ.

Ивановским областным судом также проведено обобщение практики применения судами Ивановской области статьи 22 этого Закона, которое может быть использовано судьями в своей работе.

С учетом поступивших из районных и городских судов запросов Ивановским областным судом и прокуратурой Ивановской области были разработаны и 29 декабря 2013 года разосланы в суды совместные рекомендации о порядке применения ст. 22 Закона о профилактике.

Тем не менее, проведенное обобщение показало, что единообразного толкования и применения нормы закона, регламентирующей порядок помещения несовершеннолетних в Центр временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей (в дальнейшем – ЦВИНП) по-прежнему нет.

История Центра временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей начинается с 1943 года. Во время Великой отечественной войны это был Сталинградский детский приемник для детей и подростков, оставшихся без надзора родных и близких. В 1981 году детский приемник-распределитель был передан в ведение Министерства Внутренних дел, а в 1996 году по Указу Президента России приемник-распределитель переименован в Центр временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей.

На сегодняшний день центр временного содержания оборудован современными учебными классами, тренажерным залом, в нем имеется все необходимое для адаптации несовершеннолетних в условиях коллектива, воспитательный процесс помимо бесед, диспутов, расширяющих кругозор, включает в себя и трудотерапию, привитие гигиенических навыков и навыков по самообслуживанию56.

В центре временного содержания несовершеннолетних правонрушителей содержатся подростки, совершившие административные или уголовные правонарушения, но не достигшие возраста привлечения ответственности за данные деяния. В Центр поступают дети, согласно решению суда, и суд определяет пребывание в Центре на срок до 30 суток. Здесь ведется работа по изучению личности подростков, выявляются лица, совершившие преступления, большое внимание уделяется профилактике повторных правонарушений, предусмотрен комплекс воспитательных мер, направленных на коррекцию дальнейшего поведения подростков.

Для обобщения были представлены рассмотренные по существу в 2013 году районными и городскими судами Ивановской области материалы указанной категории: Вичугским – 28, Гаврилово-Посадским – 6, Заволжским – 1, Ивановским – 10, Кинешемским – 26, Комсомольским – 1, Лежневским – 3, Ленинским – 92, Октябрьским – 37, Палехским – 3, Приволжским – 8, Пучежским – 4, Родниковским – 7, Советским – 50, Тейковским – 1, Фрунзенским – 54, Фурмановским – 7, Шуйским – 4, Южским – 7, Юрьевецким – 1 (всего – 350 материалов).

Из Верхнеландеховского, Ильинского, Лухского, Пестяковского и Савинского районных судов поступили сообщения о том, что дела о помещении несовершеннолетних правонарушителей в ЦВИНП ими в 2013 году не рассматривались.

По смыслу Закона о профилактике помещение несовершеннолетних в ЦВИНП является превентивной мерой, направленной на достижение четко указанных целей, поэтому должно применяться только при наличии обстоятельств и оснований, перечисленных в пунктах 2 и 3 статьи 22 и в пункте 6 статьи 26 упомянутого Закона.

Подавляющее большинство судебных постановлений вынесено в отношении лиц, совершивших общественно опасное деяние до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность, в целях предупреждения совершения ими повторного общественно опасного деяния, 9 постановлений – в отношении несовершеннолетних, направленных в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, либо временно ожидающих рассмотрения судом вопроса о помещении их в такие учреждения, 9 постановлений – в отношении самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений и 4 постановления – в отношении совершивших правонарушения, влекущие административную ответственность, и не проживающих на территории субъекта Российской Федерации, где ими было совершено правонарушение.