Проблема рацыонального використання та охорона земель

     12. Проведення земельної реформи супроводжувалося і супроводжується, насамперед, ліквідацією моно-полії державної власності на землі і виникненням декількох форм власності на них, в тому числі і приватної.

     У науковій літературі неодноразово піднімалось  питання про те, чи може бути земля  визнана товаром і включатись до цивільного обороту. Зустрічаються  міркування, що земля взагалі не може служити об'єктом права приватної  власності, оскільки вона, як і інші природні ресурси, не створена людською працею, є творінням природи й  людина може лише користуватись цим  об'єктом, але не має права його привласнювати. Більшість усе ж вважають, що дане природне благо з певними застереженнями може бути включено до цивільного обороту. Подібної точки зору дотримуються ряд інших українських науковців. Проте за будь-яких обставин ми не можемо не враховувати того, що земля - це не лише майно, але й дуже важливий природний ресурс. Можна звернути увагу на поступове звуження як самого поняття землі в значенні об'єкта права власності, так і обмеження правомочностей власників земельних ділянок, у тому числі з міркувань екологічної безпеки. У зв'язку з цим у нашому новому законодавстві, що регулює відносини власності на землю, зокрема Цивільному кодексі України від 16.01.2003 року, Земельному кодексі України від 25.10.2001 року, вміщено ряд норм Закону України “Про охорону земель” від 19 червня 2003 року еколого-правового характеру.

     Так, і в   ЦК України (п.1 ст.373), і  в ЗК України (п.1 ст.1) вміщено положення, узяте із Конституції України: земля  є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. У п.2 ст.13 ЦК України, що регулює питання меж здійснення цивільних прав, указано, що при здійсненні своїх прав особа зобов'язана утримуватись від дій, які могли б порушити права інших осіб, завдати шкоду довкіллю або культурній спадщині. Таким чином, законодавчо встановлено вимоги забезпечення екологічної безпеки як межу здійснення суб'єктивних прав, у тому числі й права власності на землю (земельні ділянки).

     Отже, не випадково Конституція України  чітко відокремила цей об׳єкт правової регламентації від інших об׳єктів і надала йому виняткового соціального значення. 
 

     1.2 Поняття, завдання  і зміст охорони  і раціонального  використання земель.

     Забезпечення  раціонального використання та охорони земель один з основоположних принципів Земельного кодексу України. Він тісно і нерозривно пов׳язаний з такими принципами, як цільовий характер використання земель та стабільність, сталість прав на землю.

     Узагальнено вимоги охорони земель Земельного кодексу  України. Ст. 162 Земельного кодексу визначає, що охорона земель - це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необгрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико - культурного призначення. За своєю суттю правова охорона земель є комплексними правовідносинами.

     Встановлюючи  диференціацію правових режимів  різних категорій земель, особливості  земельної правосуб׳єктності власників земельних ділянок та землекористувачів, права та обов׳язки учасників земельних правовідносин, держава тим самим проводить політику охорони земель. Таким чином, охорона земель здійснюється як на регулятивному, так і на охоронюваному рівні реалізації правовідносин.

     Доречно звернути увагу, що в юридичній літературі охорону земель розглядають у  широкому та вузькому розумінні. Охорона земель у широкому розумінні включає в себе весь комплекс регулятивних правовідносин, у яких опосередковуються організаційні, економічні, науково-технічні заходи, що спрямовані на забезпечення збереження земель, їх ощадливе та раціональне використання. Здійснення цих заходів відбувається за допомогою державно-владного впливу на поведінку учасників земельних правовідносин. Таким чином, це свідчить про наявність системи правових заходів як форми юридичної реалізації економічних, організаційних, науково-технічних заходів, з одного боку, а з іншого, - про відносно самостійну групу заходів охорони земель як правової охорони земель, тобто у вузькому конкретно-юридичному розумінні.

     На  нашу думку, варто погодитись з таким  розумінням охорони земель, адже сукупність різноманітних заходів, спрямованих  на охорону земель, опосередковуючись  у правовій формі, набуває властивостей конкретно-юридичного розуміння охорони  земель, тобто правової охорони земель.

     Одночасно охорона землі як природного ресурсу є й охороною правомочностей землевласника й землекористувача, тому що такі право-мочності виникають саме щодо землі як природного ресурсу і як об'єкта правовідносин. Таким чином, правова охорона земель охоплює й охорону земельних правовідносин.

     Правову охорону земель не можна розглядати лише в плані боротьби з конкретними, вже вчиненими право-порушеннями. Охорона земель   починається не із застосування норм права за вчинене  правопорушення у цій сфері суспільних відносин, а з розробки і прийняття нормативно-правових актів, направлених на охорону земель. Від того, наскільки повно і всебічно питання охорони земель урегульовані в законодавчих актах, залежатиме ефективність їх охорони. Норми права проявляються з набранням чинності закону, який містить ці норми, а не з моменту вчинення винним правопорушення.

     Охорона земель досягається не тільки за допомогою  санкцій, а й за допомогою матеріальних стимулів. Як ті, так і інші зацікавлюють, заохочують до цього. Засоби охорони, які  стимулюють належну поведінку, зі зростанням рівня свідомості і вихованості  людей будуть поступово витісняти  і заміняти собою міри відповідальності, тобто засоби охорони стримуючого  характеру.

     Отже, поняття охорони не вичерпуються відповідальністю, воно значно ширше. Притягнення до відповідальності - це лише частина великої і важливої проблеми охорони земель. Тому вважається принципово неправильним зводити правову охорону земель до тієї чи іншої форми відповідальності. У цьому випадку вся величезна і надзвичайно важлива правова і організаційна діяльність як самих власників землі та землекористувачів, так і відповідних державних органів щодо запобігання порушенням в галузі охорони земель залишається нібито в тіні, а на передній план висувається примусовість права.

     З юридичного погляду правову охорону  земель слід розглядати як:

     окремий інститут земельного права та законодавства;

     один  із визначальних принципів земельного права як природоресурсної галузі;

     юридичну  гарантію у правовому механізмі  захисту земельних прав;

     систему юридичних обов׳язків учасників земельних правовідносин;

     елемент правового режиму земель;

     форму управлінської діяльності у сфері  використання, відтворення та збереження земель;

     сукупність  юридичних процедур із відповідними стадіями та етапами.

     Земельний кодекс визначає, що завданнями охорони  земель є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних  і набутих якостей земель.

     Щодо  змісту охорони земель, то сюди входять  такі елементи:

     а) обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування;

     б) захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від  необґрунтованого їх вилучення для  інших потреб;

     в) захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, пересушення, ущільнення, забруднення  відходами виробництва, хімічними  та радіоактивними речовинами та від  інших несприятливих природних  і техногенних процесів;

     г) збереження природних водно-болотних угідь;

     ґ) попередження погіршення естетичного  стану та екологічної ролі антропогенних  ландшафтів;

     д) консервація деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь (ст. 163, 164 Земельного кодексу).

     Реалізація  державної політики у галузі охорони  земель здійснюється шляхом запровадження державних, регіональних чи місцевих програм охорони земель.

     Проблему  правової охорони земель необхідно  розглядати в більш широкому аспекті, пам׳ятаючи, що основною метою є її запобіжне, профілактичне значення. Як кажуть у народі, мудрий законодавець попередить злочин, щоб не бути вимушеним потім карати за нього.

     Ефективність  охорони в багатьох випадках залежить від дієвості тих норм права, які  регулюють охорону цих суспіль-них  відносин. Тому важливо мати правові норми, які б забезпечували надійну охорону земель. Будь-яка правомочність має значення лише тоді, коли реально забезпечується, інакше вона втрачає свої значення, силу і дієвість.

     Що  стосується раціонального використання земель, то у земельному законодавстві  України цей термін зустрічається  як:

     по-перше, одне із завдань земельного законодавства  України (ст.4 Земельного кодексу України );

     по-друге, один із принципів земельного законодавства  України (ст.5 Земельного кодексу України );

     по-третє,   завдання охорони земель (ст.162 Земельного кодексу України );

     по-четверте, як одне з важливих завдань земельної реформи в Україні та в деяких інших аспектах.

     Проте в жодному із зазначених випадків закон не давав і не дає визначень  чи критеріїв поняття "раціональне  використання земельної ділянки".

     Окремі  вчені дають власні визначення цьому терміну. Під “раціональним використанням земель” розуміє використання їх таким чином, що за умови збереження корисних властивостей землі - родючості грунту, його структури, балансу гумусу, цілісності рослинного покриву тощо досягається максимально можливий ефект, розумне використання земель найоптимальнішими способами, в процесі якого одночасно забезпечується максимальна економічна ефективність і збереження земельних та інших природних ресурсів, а також об'єктів соціальної інфраструктури, тощо.

     Кількісний та якісний критерії раціонального використання земель. Кількісний критерій виражений у двох основних параметрах: 1) економному використанні земель, яке обумовлене переважно обмеженістю кількості земель і зростаючими потребами в земельних ділянках; 2) раціональному суміщенні розміщених на земельній ділянці об'єктів.

     Якісний критерій раціонального використання земель виражений у збереженні їх продуктивності як основного засобу виробництва сільсько-господарської  продукції. Це полягає в:

     - обов'язку проведення рекультивації  земель при порушенні ґрунтового  покриву;

     - обмеженні використання сільськогосподарських  угідь для несільськогосподарських  потреб;

     - встановленні загального обов'язку  всіх осіб, що використовують  землі, підвищувати рівень родючості  ґрунтів;

     - відведенні для несільськогосподарських  потреб земель, непридатних для  сільського господарства, або земель  гіршої якості;

     - встановленні загального обов'язку  охорони ґрунтів від ерозії, забруднення  та інших негативних наслідків  та ін.

     Якщо  кількісний критерій раціонального  використання земель переважає у  несільськогосподарській сфері  використання земель, то якісний критерій - у сільськогосподарській.

     На  основі сказаного можна зробити  висновок, що основним правилом раціонального  використання земель є закріплений  у земельному законодавстві пріоритет  земель сільськогосподарського призначення.

     Особливості раціонального використання можуть бути різними для земель різних категорій. Так, при використанні земель сільськогосподарського призначення максимально повинні  виконуватися вимоги екологічної безпеки.

     При використанні земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення природні ресурси використовуються значно менше, ніж у сільському господарстві. Об'єкти, розташовані на землях даної  категорії, переважно шкідливо впливають  на довкілля. Тому, як правило, навколо  таких об'єктів створюються спеціальні зони, наприклад, санітарно-захисні, метою  яких є відокремлення таких об'єктів  від території житлової забудови та зменшення шкідливого впливу на навколишнє природне середовище.

     Раціональне використання земель житлової та громадської  забудови у межах населених пунктів  проявляється не тільки в економії при відведенні. земельних ділянок, а й у дотриманні спеціальних  санітарних норм при забудові населених  пунктів.

     Для раціонального використання земель особливо охоронюваних категорій (оздоровчого  призначення, природно-заповідного  фонду та іншого природоохоронного  призначення), земель лісового та водного  фонду характерна значна кількість  обмежень, пов'язаних переважно із забороною  ведення господарської діяльності, розміщення тих чи інших об'єктів, тощо.