Конвенция ООН по морскому праву 1982 года

С момента вступления Конвенции в силу ИМО проводит консультации с международными организациями системы ООН по различным вопросам взаимодействия ИМО и Конвенции. Еще до вступления Конвенции в силу важнейшие ее положения были включены в различные договорные и недоговорные документы ИМО.

Хотя прямое указание на ИМО есть только в ст. 2 приложения VIII Конвенции, различные ее положения говорят о "компетентной международной организации, принимающей международные правила и стандарты в области обеспечения морской безопасности, эффективности судоходства и предупреждения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов и возмещения ущерба". В таких случаях понятие "компетентная международная организация" относится именно к ИМО, которая является специализированным учреждением в системе ООН, образованным в соответствии с Конвенцией об ИМО, принятой в Женеве 6 марта 1948 г. Первоначально организация называлась Межправительственная морская консультативная организация и была переименована Резолюциями Ассамблеи ИМО А.358 (LX) и А.371 (X) 1975 г. и 1977 г.18

Статья 1 Конвенции об ИМО объявляет ее организацией с широкой сферой деятельности в области безопасности и обеспечения мер, направленных против загрязнения морской среды, а также предоставляет ей право заниматься другими вопросами, такими, как повышение эффективности судоходства и соблюдение принципа свободы судоходства для всех государств, участвующих в международной торговле, без какой-либо дискриминации. Статья 59 называет ИМО специализированным учреждением ООН в сфере судоходства и воздействия судоходства на морскую среду. Статьи 60 и 62 говорят о сотрудничестве ИМО с другими специализированными межправительственными и неправительственными организациями по вопросам, относящимся к международному судоходству и другой деятельности в этой сфере.

Кроме того, ст. 311 Конвенции об отношении к другим конвенциям и международным соглашениям содержит положения, согласно которым она не изменяет прав и обязательств государств-участников, которые вытекают из других соглашений, совместимых с ней, и которые не затрагивают осуществления другими государствами-участниками своих обязательств по ней.

Работа сессий Комитета ИМО по упрощению формальностей в международном морском судоходстве (далее - Комитет) последних лет характеризуется расширением сферы специальных интересов Комитета, связанных прежде всего с необходимостью решения актуальных практических задач, возникающих в процессе осуществления международных морских перевозок. Так, поправки последних лет отразили интересы государств в решении вопросов о способах электронной обработки данных, консульских формальностях и сборах, предоставлении информации, предшествующей импорту, таможенной очистке специализированного оборудования и фальсифицированных документах. Приняты новые стандарты и рекомендуемые практики, направленные на упрощение процедур, связанных с оформлением круизных и транзитных пассажиров, а также пожилых пассажиров и пассажиров-инвалидов. Сделана попытка решить проблемы, возникающие в связи с возросшим числом безбилетных пассажиров, нелегальных иммигрантов, беженцев.19

Приняв на 24 сессии долгосрочный план работы, Комитет предложил государствам-участникам ИМО рассмотреть основные направления деятельности в области упрощения формальностей и выработать соответствующую национальную программу. В программе учтены следующие направления:

- выполнение, техническое толкование и совершенствование Конвенции по облегчению международного морского судоходства 1965 года и приложения к ней;

- политика ИМО в отношении  автоматической обработки данных  морских транспортных документов  и документов, используемых для  таможенной очистки судов;

- рассмотрение и формулировка  предложений относительно изменения  Конвенции или приложения к  ней, включая согласование с другими  конвенциями Конвенции по облегчению  международного морского судоходства 1965 года и приложения к ней;

- формальности, связанные с приходом, стоянкой и отходом судов, прибытием, пребыванием и отбытием лиц, прибытием, нахождением и отправлением грузов;

- принятие мер, на которые  не распространяется Международная  конвенция по облегчению морского  судоходства 1965 года, с целью облегчения захода и отхода судов, прибытия и отбытия лиц, прибытия и отправления грузов;

- вопросы упрощения формальностей  в отношении работы ИМО по  незаконному вмешательству в  международное морское судоходство;

- аспекты упрощения методов  борьбы с незаконной торговлей наркотиками;

- методы обращения с  пассажирами, обладающими неправильно  оформленными документами;

- средства для пассажиров  пожилого возраста и инвалидов;

- аспекты упрощения формальностей  в отношении взаимодействия судно - порт.

С вступлением в силу в 1984 г. новой процедуры принятия поправок, известной как "молчаливое признание", значительно ускорился процесс вступления их в силу и, следовательно, должна активизироваться деятельность государств-участников Конвенции по принятию соответствующих национальных законодательных актов.

На своей последней сессии Комитет принял поправку к рекомендованной практике, согласно которой "каждому договаривающемуся правительству следует образовать национальный комитет по упрощению формальностей на морском транспорте или подобный национальный координирующий орган для поощрения принятия и осуществления мер по упрощению формальностей между правительственными ведомствами, учреждениями и другими организациями, связанными с различными аспектами международного морского судоходства либо отвечающими за них, а также с портовыми властями и судовладельцами". При этом Конвенция рекомендует правительствам принять национальную программу облегчения морского судоходства, основанную на соответствующих требованиях приложения к Конвенции. Целью такой программы должно стать принятие всех реально осуществимых мер по облегчению движения судов, грузов, экипажей, пассажиров, почты и припасов путем устранения ненужных препятствий и задержек.20

Для Российской Федерации принятие такой программы и создание координирующего органа по ее выполнению, в который бы вошли представители всех заинтересованных ведомств, является необходимым, поскольку без таких согласованных усилий невозможна полноценная работа российской делегации на сессиях Комитета по упрощению формальностей, его рабочих и корреспондентских группах.

Кроме того, учитывая существенное отставание Российской Федерации в принятии национального законодательства по вопросам упрощения формальностей, представляется, что работа такого координирующего органа должна быть направлена не только на выработку будущих позиций и положений, но и на нормативное урегулирование вопросов, которые уже согласованы на международном уровне.

Значение Конвенции для ИМО определяется прежде всего тем, что она создает правовую основу для деятельности ИМО в структуре нового морского правопорядка с самостоятельной сферой деятельности. Согласно ст. 1 Конвенции об ИМО, как было сказано выше, одной из целей организации является обеспечение сотрудничества правительств в области регулирования любых вопросов, затрагивающих международное торговое судоходство, содействие всеобщему принятию практически возможных максимальных норм в отношении безопасности на море, эффективности судоходства, предотвращения загрязнения с судов. Достижение этих целей обеспечивается разработкой проектов конвенций, соглашений и других документов, созывом международных конференций и обменом информацией между государствами (ст. 2).

Впервые введенный Конвенцией термин - "компетентная международная организация" - применяется также в отношении ФАО, ЮНЕП, Межправительственной океанографической комиссии ЮНЕСКО и содержится в ряде статей Конвенции, прямо или косвенно определяющих сферы деятельности ИМО (ст. 22 "Морские коридоры и схемы разделения движения"; ст. 39 "Обязанности судов и летательных аппаратов во время транзитного прохода"; ст. 41 "Морские коридоры и схемы разделения движения в проливах, используемых для международного судоходства"; ст. 42 "Законы и правила государств, граничащих с проливами, в отношении транзитного прохода"; ст. 53 "Право архипелажного прохода по морским коридорам"; ст. 60 "Искусственные острова, установки и сооружения в исключительной экономической зоне"; ст. 94 "Обязанности государства флага"; ст. 208 "Загрязнение, вызываемое деятельностью на морском дне"; ст. 211 "Загрязнение с судов"; ст. 217 "Обеспечение выполнения государствами флага"; ст. 218 "Обеспечение выполнения государствами порта"; ст. 220 "Обеспечения выполнения прибрежными государствами"; ст. 2 приложения VIII к Конвенции).

Положения учредительного акта ИМО подтверждают положение этой организации в качестве компетентной международной организации, способной подготавливать и разрабатывать международные нормы и правила, направленные на эффективное применение Конвенции, относящиеся к судоходству и предупреждению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения с судов.

В этом случае, как отмечает профессор Вальфрум (ФРГ), выражение "компетентная международная организация" "применяется исключительно к ИМО и ее глобальному мандату".21

Не случайно, что Совет ИМО в 1995 г. специально рассматривал вопрос о значении вступления в силу Конвенции для ИМО. Совет подчеркнул роль ИМО как "компетентной международной организации" в системе ООН в области судоходства и "взаимодействия ИМО и морской среды". Совет поручил изучать Конвенцию в связи с программами и деятельностью ИМО и обеспечивать соблюдение ее положений в тех правовых рамках, которые предусмотрены Конвенцией. Речь не идет, разумеется, о выполнении положений Конвенции самой ИМО, т.к. она не обладает юрисдикцией по выполнению стандартов и правил, которые она установила. Такое выполнение лежит на ответственности государства флага, прибрежного государства и государства порта.

Конвенция содержит положения, затрагивающие обязанности государств, связанных с членством в международных организациях. Это касается прежде всего тех положений, которые относятся к международному нормотворчеству и национальной законодательной деятельности. Конвенция обязывает государства сотрудничать в рамках международных организаций, в частности в ИМО, в том, что касается предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды. Другие статьи Конвенции указывают на необходимость сотрудничества государств в установлении глобальных, региональных норм, стандартов и рекомендованной практики (п. 4 ст. 210 "Загрязнение, вызываемое захоронением", п. 1 ст. 211 "Загрязнение с судов").

В ряде статей, касающихся обеспечения исполнения, говорится о международных нормах и стандартах, установленных через компетентные международные организации (ст. 214 "Обеспечение выполнения законов и правил, касающихся загрязнения, вызываемого деятельностью на морском дне"; ст. 216 "Обеспечение выполнения законов и правил, касающихся захоронения"; п. 1 ст. 218 "Обеспечение выполнения государствами порта"; п. 7 ст. 220 "Обеспечение выполнения прибрежными государствами"; ст. 222 "Обеспечение выполнения в отношении загрязнения из атмосферы или через нее"). Обязанности государств заключаются в имплементации таких норм и стандартов путем принятия национальных законов и правил (ст. 213 "Обеспечение выполнения законов и правил, касающихся загрязнения из находящихся на суше источников"). В свою очередь, национальные правовые акты должны быть по меньшей мере столь же эффективными: государства принимают законы и правила для предотвращения сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов, плавающих под их флагом или зарегистрированных в них (п. 2 ст. 211). Такие законы и правила должны быть по меньшей мере столь же эффективными, что и общепринятые международные нормы и стандарты, установленные через компетентные международные организации или дипломатическую конференцию, или не менее эффективными (п. 6 ст. 210: национальные законы, правила и меры должны быть не менее эффективными в предотвращении сокращения и сохранении под контролем такого загрязнения, чем глобальные меры и стандарты), что и правовые нормы, установленные ИМО в данном случае. В других случаях требуется, чтобы национальные законы соответствовали международным правилам, устанавливаемым Конвенцией (п. 5 ст. 211: прибрежные государства для целей обеспечения выполнения... могут принимать в отношении своих исключительных экономических зон законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения с судов, соответствующие общепринятые международные нормы и стандарты, установленные через компетентную международную организацию или общую дипломатическую конференцию, и вводящие в действие такие нормы и стандарты).

Кроме того, государства должны предпринимать конкретные действия с учетом общепринятых международных стандартов, установленных ИМО (ст. 60 "Искусственные острова, установки и сооружения в исключительной экономической зоне"), придерживаться общепринятых международных правил, процедур и практики и предпринимать все необходимые меры для их соблюдения - п. 5 ст. 94 "Обязанности государства флага").22

Принимая меры, предусмотренные выше, каждое государство обязано придерживаться общепринятых международных правил, процедур и практики и предпринимать все необходимые шаги для обеспечения выполнения, обеспечивать соблюдение судами, плавающими под их флагами, требований международных норм и стандартов (п. 1 ст. 217 "Обеспечение выполнения государствами флага": государства обеспечивают соблюдение судами, плавающими под их флагом или зарегистрированными в них, применимых международных норм и стандартов, установленных через компетентную международную организацию или общую дипломатическую конференцию... принятых для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения с судов; п. 2 ст. 217: государства, в частности, принимают надлежащие меры с целью обеспечения того, чтобы судам, плавающим под их флагом или зарегистрированным в них, запрещалось плавание до тех пор, пока они не будут в состоянии выйти в море с соблюдением упомянутых в п. 1 требований международных норм и стандартов, включая требования в отношении проектирования, конструкции, оборудования и комплектования экипажей судов).

Кроме того, государства должны предпринимать конкретные действия с учетом общепринятых международных стандартов, установленных ИМО (ст. 60); придерживаться общепринятых международных правил, процедур и практики и предпринимать все необходимые меры для их соблюдения (п. 5 ст. 94); обеспечивать соблюдение судами, плавающими под их флагами, требований международных норм и стандартов (п. 1, 2 ст. 217).

В некоторых отношениях стандарты и правила ИМО, по-видимому, призваны ограничивать законодательную компетенцию прибрежных государств. Примером может служить положение Конвенции, согласно которому законы и правила прибрежного государства, относящиеся к мирному проходу, не должны относиться к проектированию, конструкции, комплектованию экипажа или оборудованию иностранных судов, если только они не вводят в действие общепринятые международные нормы и стандарты (п. 2 ст. 21 "Законы и правила прибрежного государства, относящиеся к мирному проходу").

Применение, соблюдение и следование международным нормам, стандартам, правилам и процедурам, безусловно, призваны содействовать максимально возможной международной унификации в регулировании торгового судоходства - деятельности, носящей ярко выраженный международный характер. В этой связи роль самой ИМО существенно повышается в том смысле, что разработанные ею нормы и международные стандарты потенциально могут ограничить попытки прибрежных государств ужесточить режим судоходства в морских пространствах, находящихся под их суверенитетом и юрисдикцией.