Состояние местного самоуправления в России

Градоначальник —  совет (сильный мэр — слабый совет) 

Данная модель характеризуется  тем, что и градоначальник, и совет  избираются всем населением. Так как  градоначальник избирается непосредственно  населением, его полномочия довольно велики. Градоначальник получает право  вето на решения совета, которое  может быть преодолено только квалифицированным  большинством совета. Деятельность совета, а также образованных в нем  комитетов и комиссий носит преимущественно  нормотворческих характер. Совет  не участвует в формировании администрации, назначении и освобождении от должности  муниципальных служащих и в других текущих вопросах управления. Градоначальник отвечает за ведение дел в городе и имеет достаточные полномочия для этого, он осуществляет единоличное  руководство деятельностью администрации, подписывает нормативные акты, принимаемые  советом. 

Применение подобной модели предоставляет возможности  для сильного политического и  административного руководства  городом. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление  политики. В то же время в такой  структуре возникает очень большая  зависимость от качеств избранного руководителя. Чтобы избежать непрофессионального  управления, многие крупные муниципальные  образования используют такой вариант  модели, при котором градоначальником единолично или по согласованию с  советом формируется городское  правительство, возглавляемое профессионалом. 

Выбор типа организационной  структуры органов местного самоуправления является первым этапом создания эффективной  системы управления муниципальным  образованием. Далее необходимо подробно описать роль, порядок формирования, функции, задачи для каждого органа управления. 

Порядок формирования определяется типом выбранной организационной  структуры и наиболее общими функциями  соответствующего органа управления. Органы, не несущие функций представления  интересов населения или каких-то организаций, обычно формируются решением вышестоящего исполнительного либо представительного органа власти. В  частности, должностные лица местной  администрации назначаются соответствующим  руководителем. Комитеты и комиссии представительного органа формируются  на добровольной основе, но утверждаются общим решением представительного  органа власти. Комиссии, представляющие и координирующие интересы различных  ведомств, такие как комиссия по здравоохранению, правопорядку, часто  формируются на основе кооптации  по устанавливаемым квотам представительства. Участвующее в подобной комиссии ведомство обычно может в любой  момент заменить своих представителей. 

По закону представительный орган власти формируется только на основе выборов. На практике существует несколько форм избирательной системы. В уставе муниципального образования  может быть установлена любая  из них. Наиболее распространенной в  России является мажоритарная система  выборов в одномандатных избирательных  округах. Ее основное достоинство в  том, что депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают  свои избирательные округа, существующие проблемы и интересы жителей. Население  округа знакомится со своими депутатами, их личностными и политическими  качествами. Однако применение такой  избирательной системы часто  приводит к тому, что каждый депутат  стремится, в первую очередь, к решению  проблем избирателей своего округа, формирование единых целей и задач  развития муниципального образования  становится затруднительным. 

Разновидностью данной модели являются выборы по единому  многомандатному муниципальному округу, депутатами от которого становятся кандидаты  в количестве, соответствующем числу  мандатов, набравшие наибольшее число  голосов среди всех избирателей  муниципального образования. Такая  система решает задачу выражения  депутатами общих интересов населения. Но ее эффективное применение на практике возможно в основном в небольших  поселениях, так как в крупных  городах при ее использовании  возникнет оторванность депутатов  от избирателей и их интересов. В  больших городах целесообразно  разделить территорию на отдельные  многомандатные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов. 

В муниципальных  образованиях, население которых  политически структуризировано, отличается высокой политической активностью, формирует множество групп, объединений, целесообразно использование пропорциональной избирательной системы. Хотя данная система значительно ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями, она хорошо приспособлена для решения главной задачи представительного органа — выражения общего интереса избирателей всего муниципального образования. В России данная система широкого применения не получила из-за отсутствия устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне. 

Существуют различные  модификации данных систем, позволяющие  сгладить отрицательные стороны  каждой из них, при которых часть  депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть — по пропорциональной. В том случае, когда для эффективного выполнения функций представительного  органа, управления необходим высокий  уровень квалификации, целесообразно  использовать систему, при которой  за одни выборы переизбирается не весь состав депутатов, а только определенная часть. Такой подход позволяет сохранять  преемственность власти. 

При формировании эффективной  избирательной системы в муниципальном  образовании необходимо определить оптимальную численность состава  выборных органов, срок полномочий, требования к кандидатам и т.п. В целом, выбор  той или иной избирательной системы  во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Выбор избирательной  системы должен осуществляется с  целью формирования представительного  органа, отражающего интересы всего  муниципального образования и способного ставить цели и задачи дальнейшего  развития муниципального образования, при этом важно учитывать особенности  и величину муниципального образования, тип организационной структуры  местного самоуправления. 

Для создания эффективной  системы местного самоуправления необходимо составить подробный перечень всех функций по обеспечению жизнедеятельности  населения данного муниципального образования, включая те, которые  на момент составления возложены  на органы государственной власти. Это нужно потому, что в случае, если по каким-то причинам данные функции  выполняться не будут, необходимость  их исполнения автоматически ляжет  на население и, соответственно, на органы местного самоуправления.  

В составленном перечне  функций необходимо выделить те, которые  по закону относятся к компетенции  других уровней управления, с указанием  конкретных органов-исполнителей. Особо  следует выделить функции, делегированные данному муниципальному образованию  другими уровнями управления, а также  функции, делегированные данным муниципальным  образованием на другие уровни управления. Далее проводится анализ, каким образом  в данном муниципальном образовании  будет наиболее эффективно исполняться  каждая функция и какими характеристиками должны обладать исполняющие эту  функцию органы. Важно, чтобы не осталось функций, за которые не отвечает ни одно из подразделений. 

Регулярная деятельность по осуществлению функций местного самоуправления практически невозможна вне системы постоянных органов  управления, сформированных из профессионально  подготовленных кадров и наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возлагаемых на них функций. Поэтому  в зависимости от объема работ, их сложности, специфики выбирается конкретное подразделение местной администрации, крторое будет выполнять определенную функцию. Это не означает, что под  каждую функцию нужно создавать  отдельный орган. К примеру, если в муниципальном образовании  имеется только один медпункт, то нет  необходимости создавать специальный  отдел по вопросам здравоохранения. В таких случаях соответствующие  функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями, имеющими более широкую специализацию, например, управлением социального обеспечения. Таким образом, путем обобщенного  анализа функций определяются органы, образующие структуру управления и  формулируются основные отношения  и взаимосвязи этих органов. 

Для выполнения функций, делегированных вышестоящими уровнями управления, целесообразно использовать отдельные, обособленные подразделения (военно-учетные и т.п.). Это важно  потому, что, во-первых, в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны вышестоящим  органам государственной власти. Во-вторых, согласно действующему законодательству, материально-финансовое обеспечение  деятельности по выполнению делегированных полномочий достигается соответствующим  уровнем государственного управления, что предполагает передачу финансовых ресурсов или закрепление за местным  бюджетом необходимых источников доходов. 

По характеру выполняемых  функций можно выделить три группы структурных подразделений. К первой группе могут быть отнесены подразделения, отвечающие за узкий сектор или отрасль  муниципального хозяйства, например, управление коммунального хозяйства. Также  существует группа подразделений, деятельность которых охватывает определенный комплекс вопросов муниципального управления, например, отдел финансового планирования, ревизионный отдел и т.п. Кроме  того, можно выделить группу подразделений, не обладающих собственной компетенцией и осуществляющих обеспечение деятельности остальных структур. Сюда относятся  всевозможные вспомогательные службы и подразделения, например, канцелярия. 

При планировании структуры  органов управления важно определить, к какому типу структурных подразделений  относится функция. К сожалению, при построении структур управления этот принцип часто нарушается, что  приводит к выполнению отдельными подразделениями  несвойственных им функций, и ухудшению  дееспособности всей структуры управления. Так, очень часто функции финансового  и бюджетного планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета  передаются одному и тому же органу, что приводит к смешению функций  и сводит роль этого органа к пассивной  бухгалтерии, что снижает эффективность  финансового управления. 

Для повышения эффективности  желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению одного из подразделений  администрации, носили максимально  завершенный характер. Если исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции  участвуют практически все подразделения, как, например, при бюджетном процессе, важно четко определить место и задачи каждого из подразделений путем разделения отдельных элементов и этапов бюджетного процесса между органами местного самоуправления. 

Для крупных муниципальных  образований, имеющих большой аппарат  управления, целесообразно использовать как можно более детальное  разграничение функций с созданием  специальных подразделений для  их исполнения. Для небольших муниципальных  образований наиболее применима  схема, при которой выполняемые  функции группируются, при этом в  первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, например, таких, как бюджетные  и финансовые, в рамках одного под  разделения нежелательно. В малых  муниципальных образованиях осуществление  многих функций, для которых в  городах создаются целые службы, может производиться самим населением или на добровольной основе отдельными ответственными лицами.

ВИДЫ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ  ВЛАСТИ

Политический контроль 

Политический контроль за деятельностью органов местной  власти осуществляют вышестоящие органы государственной власти. Депутаты представительного  органа муниципального образования  также могут осуществлять контроль деятельности местной администрации  и влиять на эффективность, оперативность  и законность. При всенародном  волеизъявлении оценку результатов  деятельности местных властей выносит  непосредственно население муниципального образования. Формой политического  контроля являются также и процедуры  отзыва отдельных выборных лиц по инициативе избирателей.

Административный  контроль 

Особенностью административного  контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Существуют различные формы административного  контроля. Руководители административного  аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных на предмет  законности действий, их необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного  контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право  изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль вышестоящих  руководителей обычно дополняется  деятельностью специальных внутренних надзорных органов — инспекций. 

В системе территориальных  органов государственной власти существует специальная система  надзора вышестоящих органов  власти за деятельностью нижестоящих. 

Правовой надзор законности деятельности внутрирайонных муниципальных образований, их союзов и целевых объединений от имени  государства может осуществлять глава муниципального образования  района. В этом случае вышестоящим  органом государственного специального надзора деятельности указанных  муниципальных образований, союзов и целевых объединений муниципальных  образований является соответствующий  исполнительный орган субъекта Российской Федерации, а высшим — высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации. Если участники союзов и целевых  объединений муниципальных образований  входят в состав различных районов, то правовой надзор их деятельности осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.