Состояние местного самоуправления в России

Органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельное  управление местными финансами, муниципальной  собственностью, заниматься практически  всеми видами финансово-хозяйственной  деятельности с некоторыми ограничениями, обусловленными необходимостью снижения рисков нанесений ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также угрозой монополизации  определенных секторов местного рынка. 

Следует отметить, что, несмотря на декларированную законодательством  бюджетную самостоятельность органов  местного самоуправления, уровень собственных  и закрепленных на постоянной или  долговременной основе доходов очень  мал. Система межбюджетных отношений  не отлажена, отсутствует единая методическая основа для выравнивания бюджетной  обеспеченности муниципальных образований. Это происходит на фоне общего тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней. Число муниципальных  образований — бюджетных “доноров”  очень невелико. В результате органы местного самоуправления не всегда имеют  достаточный объем ресурсов для  обеспечения нормальной жизнедеятельности  населения, возможности прогнозирования  и планирования. Отсутствие средств, необходимых для осуществления  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий, а также  для реализации решений органов  государственной власти, приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий, либо к  их реализации за счет собственных  средств, что приводит к еще большему ухудшению финансового положения  муниципальных образований. 

Отдельно следует  отметить проблему повышения эффективности  управления муниципальным хозяйством. В большинстве муниципальных  образований не применяется или  применяется формально система  муниципального заказа, которая при  грамотном подходе позволяет  экономить значительные средства. Практический опыт внедрения системы муниципального заказа в различных регионах России показал, что достигаемая экономия средств в среднем составляет 20—30%, а в отдельных случаях  доходит до 40%. Объекты муниципальной  собственности часто используются не по назначению либо с малой отдачей. Структуры управления муниципальным  хозяйством преимущественно не оптимизированы и их функционирование практически  не регламентировано.

Основные проблемы и пути их решения 

Из приведенного анализа становления местного самоуправления в России можно сделать вывод, что с формально-правовой точки  зрения в настоящее время серьезных  препятствий для реализации местной  властью своих функций нет. Более  того, уже сформированы все необходимые  структуры и институты. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами  этого являются: 

— отсутствие целостной  системы государственного территориального управления; 

— неточность в определении  компетенции уровней власти; 

— недостаточное  понимание сущности местной власти и ее возможностей; 

— противодействие  усилению местной власти со стороны  региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ресурсов и  полномочий; 

— слабость экономической  и финансовой базы муниципальных  образований; 

— несогласованность  и недостаточная проработанность  законодательства; 

— недостаточная  подготовленность кадров; 

— недостаточный  уровень научно-методического и  информационного обеспечения; 

— недостаточно рациональная территориальная организация; 

— неоптимальные  структуры органов управления; 

— непроработанность  и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так  и со стороны населения. 

Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих  должностных лиц вырабатывать согласованные  решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных  органов власти в интересах населения. 

Если некоторые  из вышеперечисленных причин могут  быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализации политических решений, облеченных в  форму закона, устранение других, в  силу объективных обстоятельств, потребует  длительного времени. Долгосрочные причины могут быть устранены  только в результате целенаправленной просветительской работы среди населения, создания научной школы, подготовки кадров. 

Для устранения субъективных, краткосрочных причин требуется  устранить неясности в определении  компетенции местного самоуправления, закрепить соответствующими нормативными актами многоуровневую систему территориальной  организации местной власти, а  также определить компетенцию каждого  уровня. 

При определении  состава районов необходимо учитывать  территориальный, демографический, экономический, исторический и административный факторы. Среди возможных полномочий районов  можно отметить социальную поддержку  и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных отношений  и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов, связаны с  реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, и в тоже время отнесены к вопросам местного значения. Среди преимуществ  такой системы специалистами  отмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближение государственной  власти к населению, более комплексное  развитие территорий, состоящих из нескольких муниципальных образований.

Уровень местной  власти 

Рекомендуемый объем  полномочий 

Города 

Полная компетенция  согласно действующему законодательству, отдельные делегированные государственные  полномочия. 

Поселки, сельсоветы, а также приравненные к ним  крупные сельские населенные пункты 

Полномочия в пределах реальных возможностей и существующей инфраструктуры. 

Районы 

Получают полномочия на исполнение функций поселков, сельсоветов  и иных муниципальных образований, которые не могут быть исполнены  ими самостоятельно, а также отдельных  переданных государственных полномочий. 

Административно-территориальные  образования (объединенные районы) 

Получают со стороны  государства полномочия на решение  вопросов долгосрочного социально-экономического развития территории, образования, здравоохранения, социальной защиты населения, а также  на осуществление контроля за деятельностью  нижестоящих уровней власти. 
 

Также необходимо: 

— создать правовые возможности для формирования малыми муниципальными образованиями объединенных администраций в целях экономии расходов на управление; 

— создать условия  для межмуниципальной кооперации в  решении общих задач; 

— повысить эффективность  механизмов государственного контроля и надзора за деятельностью органов  местного самоуправления на предмет  соблюдения ими законодательства и  исполнения государственных полномочий; 

— усилить публичный  контроль за деятельностью местного самоуправления, повысив роль представительных органов и разработав конкретные механизмы реализации ответственности  местной власти перед населением; 

— создать возможность  формирования бюджетов более высоких  территориальных уровней управления (районов; административно-территориальных  образований) за счет целевых отчислений из бюджетов нижестоящего уровня на решение  совместных задач муниципалитетов, а также за счет целевых средств, выделяемых из федерального и региональных бюджетов на исполнение государственных  полномочий. 

Указанные меры хорошо зарекомендовали себя в зарубежной практике. Отдельные элементы уже  используются в России, но, по мнению специалистов, только их комплексное  и широкое распространение может  дать заметный эффект. Реализация должна основываться на федеральном правовом регулировании, так как связана  с решением задач укрепления государственности, создания условий для долгосрочного  экономического роста. Как показала практика, перенос центра управления реформ местного самоуправления в регионы  приводит к неуправляемости процесса.

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ВИДЫ И СТРУКТУРА  ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

Наличие выборных органов  местного самоуправления муниципальных  образований является обязательным. По действующему федеральному законодательству образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной  власти и государственными должностными лицами не допускаются. Органы государственной  власти и государственные должностные  лица не могут осуществлять местное  самоуправление. 

Наименование органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, порядок  формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных  образований в соответствии с  законами субъектов Российской Федерации, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. 

Также в уставах  прописываются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления. В уставе должна содержаться информация о  порядке отзыва, выражения недоверия  населением или досрочного прекращения  полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных  лиц местного самоуправления, об условиях и порядке организации муниципальной  службы. 

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления, в соответствии с п. 1 статьи 131 Конституции  Российской Федерации, определяется населением самостоятельно. По уставам муниципальных  образований органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению  вопросов местного значения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения могут издавать правовые акты. При этом наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных  актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с  законами субъектов Российской Федерации. 

Процедура принятия устава муниципального образования  может быть различной в зависимости  от действующей нормативной базы. Устав может приниматься: 

— на местном референдуме; 

— представительным органом местного самоуправления; 

— основные вопросы, которые должны быть отражены в уставе, выносятся на референдум, а по его  итогам представительный орган местного самоуправления разрабатывает и  принимает устав. 

В общем виде по выполняемым  функциям (представление интересов  населения и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления могут  быть разделены на исполнительные и  представительные. 

Представительный  орган играет особую роль в системе  местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством  представительный орган наделяется полномочиями по решению ряда вопросов, которые не могут передаваться исполнительным органам власти. К исключительному  ведению представительных органов  местного самоуправления относится: 

1) принятие общеобязательных  правил по предметам ведения  муниципального образования, предусмотренных  уставом муниципального образования; 

2) утверждение местного  бюджета и отчета о его исполнении; 

3) принятие планов  и программ развития муниципального  образования, утверждение отчетов  об их исполнении; 

4) установление местных  налогов и сборов; 

5) установление порядка  управления и распоряжения муниципальной  собственностью; 

6) контроль за  деятельностью органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, предусмотренных  уставами муниципальных образований. 

Обычно представительный орган местного самоуправления состоит  из депутатов, избираемых на основе всеобщих равных и прямых выборов. Численный  состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом  муниципального образования. В отдельных  поселениях уставом муниципального образования в соответствии с  законами субъектов Российской Федерации  может быть предусмотрена возможность  осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями граждан. 

Решения представительного  органа местного самоуправления принимаются  в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых данным органом, обычно создает необходимость  выделения в его составе специализированных структурных подразделений. Среди  получивших наибольшее распространение  структурных единиц представительного  органа следует отметить комитеты и  комиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов, сформированные по территориальному или  партийному признаку.