Состояние местного самоуправления в России

Комитеты формируются  для работы по долгосрочным направлениям деятельности представительного органа местного самоуправления и имеют  постоянный административный аппарат. Направления работы комитетов обычно не зависят от социально-политической конъюнктуры и остаются неизменными  на протяжении длительного времени. В качестве примера можно привести бюджетный комитет, налоговый комитет, комитет по земельным отношениям и т.п. Комиссии обычно формируются  на временной основе для решения  определенных вопросов (например, для  подготовки законопроекта, выработки  стратегии, проведения согласительных процедур). Постоянный штат служащих в  комиссиях не создается. После выполнения задач, поставленных перед комиссией, она расформировывается. 

Территориальные группы создаются для согласованного выражения  интересов населения отдельных  территорий внутри муниципального образования. Фракции представляют интересы политических объединений, от которых были избраны  соответствующие депутаты. 

Важнейшие постановления, по закону отнесенные к исключительной компетенции представительного  органа местного самоуправления должны приниматься только общим решением. Это делается для того, чтобы избежать возможности предвзятого отношения  или личной заинтересованности лица, принимающего решения. Вместе с тем, вопросы оперативного управления муниципальным  хозяйством более эффективно решаются на основе руководства одного лица или небольшой группы лиц, при  котором конкретные сферы деятельности управляются специалистами в  соответствующих областях, несущими персональную ответственность за результаты своей деятельности. Такое оперативное  управление часто необходимо не только исполнительным органам власти, но и представительным. Депутатским  комитетам, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга  вопросов, не относящихся к исключительной компетенции представительного  органа. Подобный подход позволяет  организовать работу более оперативно и эффективно, так как позволяет  депутатам специализироваться на тех  вопросах, которыми они владеют лучше  всего. Местным самоуправлением  могут использоваться такие модели местного самоуправления, в которых  создается не один представительный орган, а система представительных органов с заранее определенными  полномочиями для каждого: бюджетные  органы, налоговые органы, контрольные  органы и др. 

Исполнительный орган  может иметь еще более сложную  организацию, в которой требуется  четко установить место и функции  каждой его составляющей. Орган и  структурное подразделение при  этом различаются в зависимости  от наличия права принятия самостоятельных  юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления. 

Местные администрации  в этой связи во многих случаях  не могут рассматриваться как  органы местного самоуправления, так  как решения принимаются не самой  администрацией, а определенным должностным  лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и  т.п.), который и осуществляет функции  местной исполнительной власти. Администрация  же при этом — аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация  принимает решения в коллегиальном  порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания  отнести ее к исполнительным органам  местного самоуправления. 

Но сама местная  администрация неоднородна по составу. В структуру местной администрации  входят как чисто аппаратные подразделения, занимающиеся делопроизводством, так  и органы с правом принятия решений  по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица. Поэтому, определяя место администрации  в системе органов местного самоуправления, в частности, в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять  администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно в чистом виде выделить органы, ведающие только определенными вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Хотя, конечно, могут создаваться и специальные органы для решения узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов. Например, может создаваться комиссия по вопросам безопасности, в которую могут входить представители местной администрации, представительного органа местного самоуправления, органов правопорядка. Комиссия может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления. 

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена  должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования  избирается непосредственно гражданами, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Глава  муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом  муниципального образования. Избираемый населением глава муниципального образования  может быть наделен правом входить  в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. При этом глава муниципального образования, не входящий в состав представительного  органа, обладает правом подписи нормативных  правовых актов, принимаемых представительным органом. В уставе может быть предусмотрено  право главы муниципального образования  на отклонение нормативных правовых актов представительного органа. При отклонении нормативного правового  акта глава муниципального образования  должен направить его с мотивированным заключением в представительный орган для повторного рассмотрения. В случае отклонения представительным органом заключения главы муниципального образования нормативный правовой акт подлежит подписанию главой муниципального образования. Глава муниципального образования, входящий в состав представительного  органа, правом отклонения нормативных  правовых актов не обладает. В случае разногласий между представительным органом и должностными лицами муниципального образования по поводу принятия нормативных  правовых актов они разрешаются  в порядке, установленном уставом  муниципального образования или  в судебном порядке. 

Применение того или иного типа организации структуры  местного самоуправления зависит от множества факторов: численности  населения муниципального образования, от исторических, национальных, культурных традиций, от размеров и географических особенностей территории, от объема и  сложности вопросов, решаемых органами местного самоуправления, от социальной, политической, экономической ситуации в регионе и др.

ТИПЫ СТРУКТУР МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 

Несмотря на большое  количество возможных типов организации  структуры местного самоуправления, подавляющее большинство существующих моделей могут быть сведены к  четырем основным типам. Конечно, в  чистом виде данные типы применяются  далеко не всегда, так как при  выборе конкретной модели учитываются  особенности муниципального образования. Имеющийся опыт решения данного  вопроса в современной России свидетельствует, что законодательные  органы субъектов Российской Федерации  действуют преимущественно в  рамках пяти типов организации местного самоуправления.

Сельский сход (городское  собрание) 

Один из наиболее старых типов организации структуры  управления, имеющий древнюю историческую традицию. Может эффективно применяться  преимущественно в небольших  поселениях, где функции представительного  органа власти может выполнять непосредственно  население. Сельский сход (городское  собрание) осуществляет выбор сельского  старосты (градоначальника), который  осуществляет полномочия органов местного самоуправления. Возможен выбор не одного руководителя, а избрание коллегии выборщиков из 3—5 человек, осуществляющих оперативное управление между собраниями, несущих ответственность за муниципальное  имущество, местные финансы и  др. В случае необходимости выборщиками  может формироваться небольшой  аппарат управления для ведения  административных дел, делопроизводства, бухгалтерского оформления операций. 

Основное преимущество данной модели в том, что избиратели могут напрямую участвовать в  управлении муниципальным образованием. В то же время, в крупных поселениях применение данной структуры сталкивается с существенными сложностями. Так, собрания проводятся редко, их посещаемость низка. Уровень информированности  граждан обычно невысок, поэтому  часто возникают трудности в  понимании гражданами таких сложных  вопросов, как, например, перспективное  планирование. Нередки случаи недостаточно ответственного подхода к голосованию. Однако, несмотря на определенные недостатки, собрания остаются жизнеспособной и  достаточно эффективной формой местного самоуправления во многих странах.

Комиссия 

Данная модель управления характеризуется выборностью небольшого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и  исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. Члены  комиссии избираются не как депутаты, а в качестве руководителей основных структурных подразделений местной  администрации. Одновременно с исполнительными  функциями комиссия выполняет обязанности  представительного совета муниципального образования: принимает необходимые  документы, формирует местные доходы и принимает решения о распределении  средств. 

Наибольшую эффективность  данная структура управления показала в чрезвычайных ситуациях, когда  централизация власти и полномочий увеличивает оперативность управления местными делами. В то же время при  комиссии удается избежать злоупотребления  властью, характерных для случаев, когда властью наделяется один человек. Основным недостатком комиссии является отсутствие единоначалия. Управление муниципальным образованием разделяется  на части, которыми руководят отдельные  комиссары, при этом ни один комиссар не несет ответственности за деятельность комиссии в целом. Кроме того, использованию  комиссии часто препятствуют трудности  с подбором кадров, обладающих уровнем  квалификации, необходимым для представления  интересов избирателей в комиссии, и в то же время являющихся профессиональными  администраторами, возглавляющими определенные направления работы муниципального управления.

Совет — управляющий 

Данная модель управления характеризуется следующими чертами. В муниципальном образовании  избирается представительный орган  — совет, который выполняет нормотворческие  функции от имени избирателей. Для  выполнения исполнительных функций  советом обычно на контрактной основе нанимается управляющий, на которого возлагаются  все административные функции и  ответственность за их эффективное  осуществление. Отношения управляющего с советом, объемы полномочий и ответственности  определяются условиями контракта. Общепринято, что управляющий самостоятельно формирует администрацию, руководит  ею. Управляющий может быть уволен, если его работа не удовлетворяет  совет. 

Основным преимуществом  такой структуры управления является профессионализм руководства муниципальным  образованием; одновременно совет, представляя  интересы населения, жестко и эффективно обеспечивает выполнение функции контроля. 

В качестве недостатков  модели “Совет — управляющий” следует  отметить отсутствие четкого политического  руководства, кроме того, менеджер не несет прямой ответственности перед  избирателями, которые обладают лишь косвенным контролем над управляющим. Оперативная корректировка неправильных, по мнению населения, действий управляющего практически невозможна. Так как  наемный управляющий часто является чужаком в муниципальном образовании, который может в любой момент времени оставить свою должность  и уехать, его деятельность может  быть в большей степени обусловлена  собственными карьерными соображениями, чем реальными интересами местного населения.

Совет — градоначальник (сильный совет — слабый мэр) 

Особенностью данной модели является сильный и относительно многочисленный совет, выполняющий  основные административные функции: разработку и принятие финансовых планов, бюджетов, назначение и увольнение должностных  лиц. При совете формируется множество  комитетов, административных советов  и комиссий, которые специализируются в определенной сфере и действуют в значительной степени независимо от администрации города. Специальные советы и комиссии создаются, так как все члены совета не могут одинаково хорошо владеть вопросами управления во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Административные советы создаются также для обеспечения уверенности в том, что соответствующие подразделения городской администрации осуществляют свою деятельность достаточно эффективно. 

В этой структуре  управления градоначальник, а также  еще ряд важнейших руководителей  исполнительного органа власти обычно избираются из числа депутатов совета. Так как градоначальник выбран не населением, а советом, его полномочия сильно ограничены: право вето отсутствует  вовсе или носит отлагательный  характер, назначения и снятия должностных  лиц администрации осуществляются по согласованию с советом, административные функции ограничены решениями совета. 

Данная система  имеет большую историческую традицию и практический опыт применения. Эта  модель хорошо зарекомендовала себя во многих относительно небольших территориально-административных образованиях, как в городской, так  и в сельской местности. Представительное собрание наделено максимумом полномочий и отвечает всем нуждам местного населения. В то же время при применении модели происходит распыление ответственности  и властных полномочий. Отсутствует  сильное централизованное руководство, что создает, особенно в крупных  муниципальных образованиях, условия  для деятельности неформальных групп, построенных по клановому принципу, а также для различных политических манипуляций.