Состояние местного самоуправления в России

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия государственных и муниципальных  органов власти и устанавливать  обязательства сторон по обеспечению  материально-финансовыми ресурсами. 

Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения социально-экономических  экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации с  тем, чтобы удачные экономические  модели, инициативы, новшества распространять в рамках всей страны. 

Среди перспективных  сфер применения договоров и соглашений можно выделить: 

— разработку и реализацию долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий; 

— решение вопросов, по которым четкое разделение или  передача полномочий невозможна или  не состоялась по различным причинам; 

— урегулирование и  предотвращение региональных конфликтов; 

— урегулирование взаимоотношений  внутри сложносоставных субъектов (краев, областей и входящих в их состав автономных округов); 

— налаживание кооперации и взаимодействия между территориями и субъектами хозяйствования; 

— изменение территориального устройства государства, укрупнение субъектов  Российской Федерации; 

— оптимизацию структуры  органов исполнительной власти и  совершенствование системы управления, например, наделение реальными функциями  и полномочиями института федеральных  округов.

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Модель территориальной  организации 

Действующее законодательство позволяет выбирать любую модель территориальной, организации местного самоуправления с учетом местных  географических, политических, культурных, национальных, исторических и других особенностей. В России сформированы территории муниципальных образовании  всех возможных типов: городские  и сельские поселения, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район  и внутрирайонные муниципальные  образования, город и внутригородские  муниципальные образования). Всего  в Российской Федерации 12 215 муниципальных  образований, в том числе 625 городов, 516 поселков, 153 городских района и  округа, 1404 районов, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта. 

Выбор моделей территориальной  организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе взаимодействия региональных и местных политических элит, исходя из соотношения имеющихся ресурсов, интересов сторон. В результате установление территорий муниципальных образований  нередко было продиктовано политическими  целями без учета не только мнения населения, но и принципа максимально  эффективного исполнения функций, реализуемых  на уровне местного самоуправления. По различным типам организации  местного самоуправления на уровне административных районов местное самоуправление сформировано в 6 субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах  Российской Федерации, на уровне административных районов, на уровне городов и сельских округов — в 23 субъектах Российской Федерации на уровне сельских округов  и поселков — в 5 субъектах Российской Федерации, на уровне городских районов  и округов — в 2 субъектах Российской Федерации на уровне городов и  сельских округов — в 11 субъектах  Российской Федерации, в 5 субъектах  Федерации территории муниципальных  образований не определены либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями. 

К сожалению, территории муниципальных образований часто  определялись без учета принципов  максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В конечном итоге  это привело к тому, что в  большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация  местного самоуправления не соответствует  его целям, задачам и функциям.

Органы местного самоуправления 

На территориях  большинства субъектов Российской Федерации проведены муниципальные  выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требованиям Конституции  Российской Федерации и федерального законодательства. Однако формирование полноценных органов местного самоуправления все еще не завершено. В Российской Федерации существуют территории, население  которых не реализовало свое конституционное  право избирать и быть избранным  в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в  частности, по формированию, утверждению  и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью. Это  не только ущемляет права граждан  на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет управление местной экономикой. Так, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку  правом устанавливать их обладают только представительные органы местного самоуправления. 

В отношении определения  структуры органов местного самоуправления граждане России обладают полной самостоятельностью при условии обязательного выполнения законодательно установленного условия  о наличии выборных органов. В  целом, в основе существующих на территории страны структур органов местного самоуправления лежат известные, исторически сложившиеся  в мире модели, хотя, конечно, внутренние структуры местных администраций  могут иметь индивидуальные различия. В основном главы муниципальных  образований избираются населением соответствующих территорий. В 1/3 муниципальных  образований главы избраны из состава представительных органов. В отдельных муниципальных образованиях главы местной администрации  наняты на контрактной основе. 

Несмотря на то, что  первичное формирование структур органов  местного самоуправления в основном завершено, организационные проблемы нельзя считать полностью решенными. Дело в том, что после выбора той  или иной укрупненной организационной  модели местного самоуправления продолжается внутреннее структурирование органов  местного самоуправления с целью  построения оптимальной модели, наиболее полно соответствующей объекту  управления. Также следует учитывать, что выбор организационной модели происходил аналогично выбору территориальной  модели, то есть во многом в зависимости  от представления местных и региональных элит об их роли в различных сферах деятельности. В то же время, необоснованное смещение и порой необоснованная концентрация управленческих функций в социальной, политической и экономической областях на одном из уровней управления приводит к снижению эффективности местного хозяйствования и росту недоверия населения к местной власти. 

Очевидно, что новая  роль местного самоуправления в системе  органов государственной власти ставит перед ним и новые задачи, которые должны решаться профессионально  подготовленными специалистами  на базе новых научных и методических разработок с использованием современных  информационных технологий. 

Постепенно начинает формироваться система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления. Она включает в себя как ранее  существовавшие государственные образовательные  учреждения соответствующего профиля, так и вновь создаваемые кафедры  в образовательных учреждениях, региональные и муниципальные кадровые центры, негосударственные образовательные  учреждения, в том числе федеральные  центры дистанционного образования  и консультирования служащих органов  местного самоуправления. Набирает силу процесс создания системы научно-методического  обеспечения местного самоуправления. Создаются специализированные научные  учреждения, их региональные филиалы  и представительства, устанавливаются  отношения между региональными  и местными учебными центрами. 

На всех уровнях  управления предпринимаются усилия по созданию системы информационного  обеспечения местного самоуправления. Издаются журналы для специалистов по муниципальному управлению, создан федеральный редакционно-издательский центр и центр муниципальной  информации. Налаживается выпуск необходимой  для органов местного самоуправления литературы по теории и практике местного самоуправления. Разработаны и тиражируются типовые модели муниципальных информационных систем, программные продукты для  автоматизации ряда процессов муниципального управления. Однако целостная система  кадровой, научно-методической и информационной поддержки местного самоуправления, к сожалению, отсутствует. 

Значительные сложности  при формировании системы научно-методического  обеспечения муниципального управления создал разрыв исторической эволюции местного самоуправления в России. Фактически была утрачена российская научная школа муниципального управления. Имеется ряд фундаментальных  работ муниципальных деятелей XIX — начала XX веков, однако за прошедшее  время произошли существенные изменения  в государственном устройстве России, в политической, экономической и  социальной сферах жизнедеятельности. Новая муниципальная школа в  России еще только формируется, она  не успевает за потребностью реальной практики организации и деятельности местного самоуправления.

Кадровая обеспеченность. 

Общая ситуация в  области кадровой обеспеченности местного самоуправления может характеризоваться  следующим образом. Всего в органах  местного самоуправления работает около 390 тыс. чел., в том числе работников, замещающих муниципальные должности  — 180 тыс. чел. Укомплектованность штатов составляет 97%. К сожалению, из-за относительно низкой заработной платы структура  кадров в настоящее время далека от оптимальной. Работники возрастом  до 30 лет составляют лишь 12%, т.е. молодежь — будущая основа органов местного самоуправления составляет очень незначительную долю. Работники возрастом от 30 до 50 лет составляют 68%, свыше 50 лет — 24%, в том числе 4% пенсионного возраста. Многолетняя практическая работа многих из этих служащих в органах советской  власти часто не восполняет отсутствия специального образования, так как  за последние годы существенно изменились содержание и характер их деятельности. Более чем 3/4 муниципальных служащих составляют женщины. Что касается уровня образования, то ситуация также далека от оптимальной: 46% служащих имеют только среднее образование, 2% вообще не имеют  профессионального образования. Из имеющих высшее образование только 1,5% — по направлению государственное  и муниципальное управление. Гуманитарное образование имеют 30%, техническое  — 26,5%, экономика и управление — 17%, сельское хозяйство — 16%, юридическое  — 5%, естественные науки и математика — 5,5%. 

В качестве отдельной  проблемы следует выделить необходимость  обучения выборных лиц местного самоуправления. В настоящее время у подавляющего большинства депутатов и иных выборных лиц муниципального уровня власти недостаточно развито понимание  того, что исполнение депутатских  обязанностей требует специальных  профессиональных навыков.

Взаимодействие муниципальных  образований 

Постепенно складываются и новые формы взаимодействия муниципальных органов: создание совместных временных и постоянных рабочих  органов; совместная разработка и реализация планов и программ. В целях координации  усилий по защите прав органов местного самоуправления и повышения эффективности  взаимодействия с органами государственной  власти муниципальные образования  объединяются в союзы и ассоциации. За последние годы в России созданы  общероссийские, межрегиональные и  региональные специализированные объединения  муниципальных образований. Многие положительные результаты, достигнутые  в ходе муниципальной реформы, в  немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений. 

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образований  учрежден Конгресс муниципальных образований  Российской Федерации — единая общенациональная организация, представляющая интересы всех муниципальных образований  при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а  также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами  местного самоуправления. Создан и  действует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации — федеральный  координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Экономическое обеспечение 

Создание финансово-экономических  основ местного самоуправления является одной из приоритетных задач на долгосрочный период. С 1991 г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных  бюджетов и муниципальной собственности. Несмотря на то, что действующим  законодательством за всеми муниципальными образованиями признаны равные права, формирование муниципальной собственности  городов районного подчинения, районов  в городах, поселков, сельских округов, иных муниципальных Образований  идет с большими трудностями. 

В состав муниципальной  собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального  комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые  помещения. В настоящее время  той или иной муниципальной собственностью обладает около 92% муниципальных образований. Муниципальные предприятия имеются  у 40% муниципальных образований; муниципальные  учреждения образования — у 72%; муниципальные  учреждения здравоохранения — у 65%, муниципальные учреждения культуры и спорта — у 65%, муниципальный  жилой фонд и нежилые помещения  — у 70% муниципальных образований.