Проблемы и перспективы развития системы ОМС в Российской Федерации

Проблемы  и перспективы  развития системы  ОМС в Российской Федерации

    В условиях жесткого бюджетного дефицита организация системы обязательного  медицинского страхования (ОМС) явилась  эффективным политическим и экономическим  решением, которое положило начало формированию принципиально новой  системы правовых и финансовых отношений  в сфере оказания медицинской  помощи населению, а также более  рациональному использованию имеющихся  ресурсов здравоохранения.

    За 5 лет практически с нуля организационно сформировалась и функционирует  на территории всей страны система  обязательного медицинского страхования. Она состоит из 90 территориальных  фондов ОМС, 1176 филиалов, 424 страховых  медицинских организаций (СМО), 18092 ЛПУ.

    Полисами  обязательного медицинского страхования  обеспечено более 82% населения Российской Федерации. Создана и функционирует  система сбора страховых взносов, учета и регистрации плательщиков взносов, численность которых составила 3, 7 млн.

    За  неполные 5 лет реализации закона о  медицинском страховании собрано  более 90 млрд. руб. Из этой суммы страховые  взносы за работающих составили почти 56 млрд. руб., платежи из бюджета на обязательное медицинское страхование  неработающего населения - свыше 21 млрд. рублей. За счет взысканий штрафов, пеней с плательщиков, доходов  от использования временно свободных  средств привлечено почти 13 млрд. рублей.

    Всего в систему здравоохранения за 5 лет дополнительно к бюджетным  средствам направлено свыше 84 млрд. рублей, что составляет более 30 % всех расходов здравоохранения. Основная часть  средств (72, 4 млрд. руб.) была направлена на финансирование медицинской помощи в рамках территориальных программ обязательного медицинского страхования. На протяжении последних трех лет  более 50% этих средств расходуется  учреждениями здравоохранения на заработную плату медицинских работников, более 18% - на оплату медикаментов.

    Только  за текущий год Федеральным фондом ОМС оказана в виде субвенций  финансовая помощь 88 субъектам Российской Федерации на общую сумму более 900 миллионов рублей. Кроме того, учитывая особую сложность и уникальность учреждений здравоохранения федерального уровня, им была выделена помощь на сумму  свыше 107 миллионов рублей.

    Следует отметить, что в Федеральном фонде  около 3-х месяцев действует новый  регламент работы Комиссии по субвенциям. Заседания Комиссии проводятся не реже 1 раза в 10 дней. В кризисных условиях нами принято решение о временном  прекращении инвестиционной деятельности Федерального фонда, поэтому все  накопленные за небольшой период деньги быстро распределяются в регионы.

    Основным  стратегическим направлением работы Федерального и территориальных фондов было и  остается обеспечение выполнения Закона Российской Федерации «О медицинском  страховании граждан».

    Однако  даже в тех территориях, где закон  исполняется, допускаются непозволительные вольности в его реализации. А  в ряде территорий (Кировской, Смоленской областях, Эвенкийском АО) закон  исполняется по-прежнему только в  части сбора страховых взносов. Во многом данная ситуация обусловлена  проводимой политикой властей всех уровней. Если на первом этапе реализации закона данную ситуацию можно было оценивать в определенной мере как  положительную, т. к. она давала возможность  выбора оптимальных вариантов, то в  настоящее время она является тормозом в развитии системы обязательного медицинского страхования и осложняет принятие эффективных управленческих решений. Ввиду этого, проблема реализации закона остается сегодня задачей номер один. 

    В последнее время, в основном с  территорий, настойчиво звучат голоса о необходимости пересмотра закона о медицинском страховании. В  этих заявлениях Федеральный фонд усматривает  политическую недальновидность, так  как рассмотрение указанных изменений, в условиях кризиса и в условиях неполной реализации закона, в Государственной  Думе Российской Федерации может  вызвать прямо противоположный  эффект. Любые изменения законодательства в настоящее время будут не созидательными, а ведущими к перестройке  системы с обрывом всех налаженных связей. Стоит ли говорить, как эта  перестройка отразиться на лечебных учреждениях. Мы признаем, что законодательство в области медицинского страхования  надо совершенствовать, но процесс  этот должен быть поступательным.

    Одной из стратегических задач в ОМС  является обеспечение конституционного права граждан на бесплатную медицинскую  помощь. С этой целью правительством РФ утверждена Программа государственных  гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской  помощью. Данной программой впервые  на уровне нормативного документа вводится понятие подушевого норматива финансирования здравоохранения.

    Реализация  территориальных программ в субъектах  РФ позволит начать реальную реструктуризацию медицинской помощи.

    Значительным  тормозом для эффективного функционирования системы обязательного медицинского страхования является крайне недостаточный  уровень финансового обеспечения  системы. Обеспеченность одного жителя всеми средствами ОМС в 1997 г. составила  в среднем по российской Федерации 199, 9 рубля, при этом поступление  страховых взносов в расчете  на одного работающего составило 269, 8, а платежей из бюджета на одного неработающего - только 81, 2 руб. Потребность  же по Программе госгарантий определена в размере 316, 0 руб., т. е. фактическая  обеспеченность почти на 40 % ниже потребности. И это несмотря на то, что впервые  в 1997 году рост обеспеченности населения  средствами обязательного медицинского страхования превысил темпы инфляционных процессов.

    Сумма дефицита средств на финансирование обязательного медицинского страхования  увеличивается с каждым годом. В  результате острой нехватки средств  фактическое финансирование территориальных  программ обязательного медицинского страхования составило за 9 мес. 1998 г. лишь 37, 5% от утвержденного годового объема.

    Подобное  положение предопределяет несбалансированность объемов медицинской помощи, предоставляемой  населению по программе государственных  гарантий, лишает большинство населения  страны возможности получить доступную  медицинскую помощь, что ведет  к росту социальной напряженности.

    Следует отметить, что в условиях угрожающего  нарастания финансового дефицита системы  ОМС из 17 территориальных фондов, у которых при проверках КРУ  Федерального фонда было выявлено нецелевое  расходование средств, только один фонд полностью восстановил израсходованные  деньги. Федеральный фонд впредь будет  жестко контролировать территориальные  фонды на предмет возврата средств  ОМС нецелевого расходования. 
 
 

    Основными причинами создавшегося финансового  положения являются: 

• невыполнение  органами исполнительной власти субъектов  российской Федерации закона в части  перечисления платежей на обязательное медицинское страхование неработающего  населения;
• дестабилизация финансово-экономической ситуации в стране;
• низкий уровень тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование работающих граждан (3, 6% при потребности в 7. 2%).

    При этом, Госналогслужбой и Минфином внесены в правительство, а затем  и на рассмотрение Государственной  Думы проекты федеральных законов, предусматривающие снижение размера  тарифа страхового взноса работодателей  до 3, 4%. Федеральным фондом в правительство  при поддержке Минздрава направлялись аргументированные возражения против данного законопроекта. Однако они  приняты не были.

    Одним из вариантов решения вышеназванной  проблемы могло бы быть утверждение  дифференцированного норматива  и предоставление права субъектам  Российской Федерации утверждать тариф  страхового взноса в пределах установленных  законодательно минимального и максимального  размеров.

    Другой, более жесткий в социальном плане, вариант развития системы ОМС  в условиях дефицита средств требует  детальной предварительной проработки. Как справедливо отмечено Госналогслужбой, увеличение страхового тарифа ведет  лишь к увеличению налоговой нагрузки на работодателей с сомнительными  финансовыми результатами. Отсюда возникло предложение, суть которого состоит  в сокращении Базовой программы  ОМС для определенного контингента  высоко обеспеченных граждан, имеющих  финансовую возможность оплатить медицинские  услуги за счет собственных средств. Естественно, что сокращение Базовой  программы не должно затронуть неработающее население. Наиболее трудный вопрос - определение контингента с высоким  уровнем доходов, хотя соответствующие  наработки должны существовать у  органов Госналогслужбы. В качестве критерия оценки уровня доходов граждан  может быть использован показатель стоимости минимальной потребительской  корзины.

    Медицинская помощь, которая для указанного контингента  не войдет в сокращенную программу  ОМС, может быть оказана на принципах  добровольного медицинского страхования. Естественно, должен быть установлен жесткий  контроль как за самой системой добровольного  медицинского страхования, так и  за методами формирования цен в лечебных учреждениях. По данным НИИ им. Н. А. Семашко, доля официальных и «теневых»  платных услуг в учреждениях  здравоохранения достигает в  настоящее время 30-40% всего финансирования. Встает вопрос о необходимости легализации  платных медицинских услуг.

    О платежах. Особую озабоченность вызывает положение с платежами на обязательное медицинское страхование неработающих граждан РФ.

    Учитывая, что неработающие граждане превышают 60% всей численности населения Российской Федерации, платежи, направляемые в  фонды обязательного медицинского страхования на страхование неработающих граждан должны составлять не менее 60-70% всех доходов системы. Реальная ситуация противоположна: поступление  бюджетных средств не только в  ОМС, но и в целом постоянно  сокращается, а страховые взносы работающих вместо дополнительных становятся основными. 

    Реализацию  стратегических направлений развития системы резко осложнила кризисная  ситуация в финансовой сфере, которая  сказывается на всех сторонах работы системы здравоохранения и обязательного  медицинского страхования.

    В связи с замораживанием рынка  ГКО, кризисом финансовой и банковской систем, резким падением курса рубля  в августе-сентябре 1998 г., практически  произошел обвал страхового запаса. Потери системы оцениваются примерно в 200 млн. руб. При этом произошло  удорожание медицинской помощи в  связи с ростом цен на лекарственные  препараты, продукты питания и т.д. Нет необходимости подчеркивать, что финансовая дестабилизация системы  обязательного медицинского страхования  влечет за собой финансовую дестабилизацию лечебно-профилактических учреждений. Федеральный фонд завершает работу с Минфином России по досрочному погашению  ГКО деньгами.

    В условиях кризисной ситуации приоритетной задачей Федеральный фонд ОМС  считает финансирование заработной платы медицинских работников.

    Сейчас  Федеральный фонд ОМС совместно  с Минздравом вплотную подходит к  реализации резолюции Второго Всероссийского совещания руководителей органов  управления здравоохранением и директоров территориальных фондов о введении дифференцированной оплаты труда медицинских  работников, занятых в системе  обязательного медицинского страхования, по объему и качеству их труда.

    В условиях активизации деятельности территориальных фондов обязательного  медицинского страхования и страховых  медицинских организаций по защите прав застрахованных, не исключается  дестабилизация работы лечебно-профилактических учреждений. В связи с этим в  Федеральном фонде ОМС разработан ряд материалов по вопросам страхования  гражданской ответственности медицинских  работников. Дальнейшее успешное решение  этой проблемы в значительной степени  зависит от совместных усилий Минздрава  России, Федерального фонда ОМС, медицинских  ассоциаций и профсоюзов, естественно, при условии определения источников средств для страхования.

    Следует отметить еще одну проблему текущего периода: без единого подхода  к персонификации застрахованного  населения, без единого классификатора медицинских услуг, без единых медицинских  стандартов и счетов на оплату медицинских  услуг, а также единой политики ценообразования - дальнейшее продвижение по пути реформ на принципах обязательного медицинского страхования весьма спорно. Отсутствие технико-экономических стандартов на медицинские учреждения разного  уровня делает процедуру их лицензирования и аккредитации формальностью. В  ближайшей перспективе именно решение  этих проблем ставится во главу угла совместных действий Минздрава России и Федерального фонда.

    По  данным I полугодия 1998 г. доля расходования средств обязательного медицинского страхования на лекарственное обеспечение  в различных субъектах Российской Федерации варьирует от 8, 0% (Липецкая область) до 65, 2% (Магаданская область), составляя в среднем 20%.

    В связи с этим большое значение приобретает анализ территориальных  моделей и разработка единых подходов к проблеме организации лекарственного обеспечения с учетом накопленного опыта территорий, что необходимо для эффективного и рационального  использования финансов, выделяемых на закупку лекарственных средств  и изделий медицинского назначения из местных бюджетов и фондов обязательного  медицинского страхования.

    Совершенствование лекарственного обеспечения в системе  обязательного медицинского страхования  в ближайшее время будет осуществляться по следующим направлениям: разработка перечня медикаментов, подлежащих оплате из средств ОМС; организация контроля за движением лекарственных средств; введение мер по ограничению затрат на лекарственные препараты, оплачиваемые из средств системы ОМС.