Государственные и муниципальные предприятия

Распоряжаться недвижимым имуществом унитарное предприятие имеет право только с согласия собственника. Кроме того, в соответствии со статьей 18 согласие собственника требуется на совершение сделок, связанных с:
предоставлением займов, поручительств; получением банковских гарантий, с иными обременениями; уступкой требований; переводом долга.

Также   унитарное   предприятие   не   имеет права   без   согласия собственника заключать договоры простого товарищества. Перечисленные виды сделок, в принципе, могут осуществляться с целью вывода части активов унитарного предприятия в аффилированные структуры, неподконтрольные собственнику имущества. Поэтому введенное ограничение представляется правомерным и целесообразным.

В последнем абзаце пункта 4 статьи 18 Закона об унитарных предприятиях говорится о том, что перечень сделок, совершение которых без согласия собственника имущества прямо запрещено законодательством, может быть расширен посредством включения дополнительных условий в устав государственного или муниципального предприятия. Закон об унитарных предприятиях никак не ограничивает виды этих сделок и их размер. Не установлены и какие-либо обстоятельства, при наступлении которых в устав унитарного предприятия могут быть включены дополнительные условия. На практике это, по-видимому, будет означать, что контроль за осуществлением сделок с имуществом будет ужесточен в отношении тех унитарных предприятий, деятельность которых является недостаточно эффективной. Причем, условия будут жестче там, где руководство предприятия проявляет некомпетентность или создает условия для того, чтобы у собственника имущества создалось мнение о личной заинтересованности руководства предприятия в ухудшении финансовых показателей его деятельности.

Из сказанного можно сделать несколько выводов. Унитарные предприятия, а также учреждения в силу ст. 299 ГК РФ могут устанавливать и прекращать соответствующие их организационно-правовой форме права обособления собственного имущества теми же способами, что и субъекты права собственности (в той мере, в которой это не противоречит специальным правилам законодательства о субъектах прав хозяйственного ведения и оперативного управления). В связи с этим должна быть обеспечена законодательная возможность для учреждений и унитарных предприятий выступать в качестве покупателей государственного и муниципального имущества в процессе приватизации.

Унитарные предприятия и учреждения, так же как и собственник, действуют по своему усмотрению и в своих интересах (п. 2 ст. 1, ст. 9, ст. 209 ГК), но, в отличие от собственника, ограничены не только законом, правами и интересами других лиц, но и волей самого собственника в пределах, указанных в законе[18].

В качестве примера государственного унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения можно привести Федеральное государственное учреждение "Земельная кадастровая палата" по Республике Карелия. Данное предприятие создано на основании приказа Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике от 22 октября 1999 г. № 64 "О создании федерального государственного учреждения "Земельная кадастровая палата" по Республике Карелия" и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2004г. № 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" находится в ведении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Основной задачей Палаты является деятельность по обеспечению ведения государственного кадастра объектов недвижимости. Учреждение является государственной некоммерческой организацией, созданной для исполнительных функций, возложенных на Федеральную службы государственной, регистрации, кадастра и картографии в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества.

Функции ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Республике Карелия:

1.       Ведение государственного кадастра недвижимости;

2.       Государственный кадастровый учет недвижимого имущества;

3.       Предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости.

С 20 июля 2010 года ФГУ "ЗКП" по Республике Карелия осуществляет полномочия в области ведения государственного кадастра недвижимости, государственный кадастровый учет недвижимого имущества, предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости[19].

3.2. Федеральное казенное предприятие.

Действующее законодательство предусматривает два типа унитарных предприятий: основанное на праве хозяйственного ведения имуществом и на праве оперативного управления им. Последний тип принято называть казенным предприятием. Чтобы удовлетворить нужды в отдельных видах уникальной продукции, государство вынуждено использовать общественную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие производства выполняют в основном го­сударственные заказы на изделия или услуги особой важности. Здесь экономической функцией унитарного казенного предприятия является непосредственное удовлетворение общественной потребности в продукции (услугах) особого назначения.

Создание казенных предприятий необходимо не только потому, что существуют социально значимые сферы экономики, которые или не представляют интереса для частного капитала, или участие его нежелательно с точки зрения государственных интересов. Отсутствие эффективной системы государственного регулирования социально-экономического развития, сложные условия современного воспроизводства дают основание предположить, что такие предприятия смогут содействовать и структурной пере стройке, развитию "точек роста".

Критерии создания казенного завода, (фабрики, хозяйства) на базе ликвидируемого производства были определены Указом Президента РФ "О реформе государственных предприятий" от 23 мая 1994 г. Указ предусматривает ликвидацию федерального предприятия и формирование на его основе казенного только в отношении промышленного или сельскохозяйственного производства: осуществляющего деятельность, допускаемую федеральными законами исключительно для государственных предприятий; преобладающим (более 50%)) потребителем продукции, работ и услуг которого является государство; приватизация которого запрещена.
Причем основанием для решения о ликвидации государственного предприятия и создании казенного являются: нецелевое расходование федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил[20].

Таким образом, любое из названных выше трех категорий промышленных или сельскохозяйственных предприятий может быть в порядке наказания ликвидировано при наличии хотя бы одного из трех перечисленных условий только на базе наказанных федеральных предприятий предполагается создание казенных заводов.
Отсюда вытекает,. установленные критерии и условия .носят частный характер, а указ; нечетко "определяет;"общий "порядок .создания казенных производств. Во-первых, могут быть сформированы новые казенные предприятия, а не только на базе ликвидированных. Во-вторых, могут и должны создаваться не только промышленные или сельскохозяйственные, но и казенные за воды других отраслей народного хозяйства. В-третьих, государственное предприятие, отвечающее любому из установленных трех критериев, может быть преобразовано в казенное независимо от того, имеется в наличии какое-либо из трех условий наказания или нет. В-четвертых, могут и должны создаваться казенные предприятия не только федеральные, но и субъектов Федерации и муниципальные.

Вместе с тем критерии слишком общи, не увязаны с характером деятельности предприятия. Показатели убыточности, запрет на приватизацию, поставка государству преобладающей (более 50%) доли продукции сами по себе - не критерии. Например, едва ли могут быть казенными все предприятия, потребителем более 50% продукции которых является государство. Если оно закупает у сельскохозяйственного предприятия свыше 50% выращенного зерна или у швейной фабрики более 50% пошитого военного обмундирования, то вряд ли такие производства нужно переводить в казенные. Конечно, казенное предприятие может быть убыточным. Но оно будет отнесено к казенным не из-за убыточности, а потому, что по значимости нуждается в прямом государственном вмешательстве в его деятельность с целью бесперебойного функционирования. Значимое с точки зрения нацио­нальных интересов государственное предприятие может быть казенным не зависимо от того, приносит оно прибыль или убыток[21].

То же самое относится к критерию приватизации. Если законодательно определено, что оно не подлежит приватизации, то по всем объективным характеристикам деятельности такое предприятие должно относиться к казенному. Только оно казенное не потому, что не подлежит приватизации, а не подлежит приватизации, потому что по своему значению должно быть казенным. Именно поэтому предприятия, приватизация которых запрещена теми или иными законодательными актами, могут быть отнесены к казенным. Так, в соответствии с Указом Президента страны от 13 апреля 1996 г. Правительство РФ постановлением от 12 июля 1996 г. утвердило перечень 480 предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запрещена. Бесспорно, предприятия, вошедшие в этот перечень, должны быть преобразованы в казенные. Именно в таких случаях запрет на приватизацию может быть принят как критерий казенного производства.

Казенными могут быть унитарные производства и службы: осуществляющие деятельность, допустимую законодательством исключительно для государственных предприятий; составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, функционирование и безопасность которой гарантирует государство; имеющие общественное значение и которые в целях их сохранности и безопасности должны находиться в ведении государства.

Казенные предприятия признаны коммерческими структурами, но не все из них ставят, главной' целью своей деятельности извлечение прибыли. То же самое относится и к большинству неказенных унитарных предприятий (имущество которым перёдано в хозяйственное ведение), являющихся бесспорно коммерческими. Среди тех и других типов унитарных предприятий есть нерентабельный. Но это не означает, что они перестают быть коммерческими.   Во-первых,   убыточность   может   быть   временной.   Во-вторых, если даже коммерческая организация не преследует в качестве основной цели извлечение прибыли, то экономию ресурсов, снижение затрат ставит одной из важнейших задач своей деятельности. Для государственных предприятий прибыль и снижение затрат по экономическому содержанию - равнозначные показатели. В-третьих, получение прибыли - не един­ственный признак коммерциализации. Казенное предприятие функционирует в рыночной среде, вступает в экономические отношения с другими субъектами хозяйствования, участвует в конкуренции. Это и есть коммерческая деятельность, конечным экономическим результатом которой может быть не только прибыль[22].

Регулирование деятельности казенных предприятий. Гражданский кодекс не предусматривает какие-либо требования к производительному использованию имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Предприятие самостоятельно решает вопросы его применения. Право оперативного управления предполагает, что казенное производство владеет, пользу­ется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в соответствии с его назначением. Здесь прибавляется существенный элемент - право собственника давать задание и обязанность предприятия его выполнять. Механизм реализации этой правовой нормы определен постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г., утвердившим Порядок планирования и финансирования казенных производств. Предусмотрено функционирование их под воздействием двух систем - административной и рыночной. Реализация задания государства (собственника) полностью регламентируется сверху, а разрешенная самостоятельная хозяйственная деятельность организуется по законам рынка.

Государство утверждает предприятию не только план развития и план-заказ на поставку продукции для государственных нужд, но и цены на нее, фонд оплаты труда на объем плана-заказа, лимит численности работников. Вместе с тем оно устанавливает тарифную сетку и порядок оплаты труда. Таким образом, казенное предприятие, выполняющее государственное задание, не обладает хозяйственной самостоятельностью.
Важно привести Порядок планирования и финансирования деятельности казенных заводов (фабрик, хозяйств) в соответствие с Гражданским кодексом. Обязательное задание (план-заказ) следует ограничить объемом по ставок продукции (в натуральном выражении в конкретной номенклатуре и ассортименте) с указанием сроков поставки. Предприятие должно выполнять прежде всего это задание, за него оно несет экономическую и административную ответственность. Следовательно, целью планирования производства является выполнение задания собственника при минимальных за тратах ресурсов. Поэтому планирование должно быть компетенцией самого предприятия. Нет необходимости устанавливать сверху фонд оплаты и лимит численности, тарифную сетку и порядок оплаты труда работников. Цены на продукцию на общих основаниях могут быть оговорены в контракте (договоре), определяющем обязательства и ответственность как заказчика, так и предприятия, разумеется, за исключением случаев, когда установлен единый порядок государственного регулирования цен.

Казенное предприятие может быть создано в случае: 
        если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для     федеральных     государственных     нужд, нужд     субъекта Российской Федерации или муниципального образования; необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации; необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; необходимости осуществления деятельности, предусмотрен ной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Основным условием создания и функционирования казенных предприятий является необходимость поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд.