Период зарождения ГМП (1991-1993 гг.)

В то же время в исследованиях  второй половины 90-х получила отражение  и другая точка зрения, согласно которой необходимость принятия единого федерального закона была далеко не очевидной. Такой позиции, в частности, придерживается В.В. Нехаев, который считает, что оценивать отсутствие закона о государственной молодежной политике только отрицательно вряд ли есть основания. Исследователь признает положительные стороны наличия в стране закона о ГМП: законодательное закрепление положений, обязательных к исполнению на всей территории - это «высшая гарантия реализации государственной молодежной политики». Однако он склоняется к мысли, что выход из ситуации может быть в принятии соответствующих законов о молодежной политике субъектами федерации. В частности, он пишет: «...федеральный закон не решит всех проблем молодежи, тем более местного характера, а, следовательно, существует настоятельная потребность принятия законов о молодежи субъектами Российской Федерации» [34].

Однако нужно отметить, что реальная российская ситуация накладывала  на процесс развития ГМП свой отпечаток. Сам же Нехаев объяснял единогласную поддержку закона «Об основах  государственной молодежной политики в РФ» регионами сложностями в разработке фундаментального законодательства о молодежной политике в субъектах Федерации, проблемами с пониманием целесообразности и возможности принятия региональных законов о молодежной политике, что действительно было очень большой проблемой для многих регионов [34].

В мае 1995 года в Государственной  Думе Российской Федерации прошли парламентские  слушания «О реализации государственной  молодежной политики в Российской Федерации», которые способствовали принятию в июле того же года Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских объединений». Данный закон по сегодняшний день остается единственным федеральным законодательным актом, направленным на развитие молодежного движения и его поддержку со стороны государства. Целый ряд положений Закона так никогда и не работал, оставаясь своего рода декларацией, но в 1995 г. это был серьезный шаг вперед в законодательном обеспечении молодежной сферы. Особенно важно, что данный Федеральный закон впервые в практике российского законодательства закрепил механизмы реализации принципа субсидиарности, т.е. передачи финансовых средств па тот уровень решения социальной проблемы, который наиболее тесно соприкасается с ее носителями.

Законы «О некоммерческих организациях» (12.01.1996 г.) и «Об общественных объединениях» (19.05.1995 г.) хоть и были больше направлены па регламентацию деятельности общественно-политических образований и соответствовали духу середины 1990-х. годов, стали серьезной составляющей законодательства в отношении общественных молодежных организаций. Имел определенное отношение к молодежной сфере Закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (11 августа 1995 г.) в части, касающейся добровольческой деятельности. [53, 64]

К 1999 году в 21 субъекте РФ действовали  региональные законы, регламентирующие государственную поддержку молодежных и детских общественных объединений.[23, 41].

На данном этапе была сформирована сеть органов государственного управления, реализующих молодежную политику. Например, в 1997г. непосредственно проблемами реализации государственной молодежной политики в стране занимались 88 органов и представителей по делам молодежи субъектов Российской Федерации. В том числе: 3 профильных министерства; 7 госкомитетов; 42 департамента, управления и комитета по делам молодежи; 9 отделов по делам молодежи; 24 департамента, управления, комитета и отдела в составе других органов администраций; один общественно - государственный комитет по делам молодежи; 2 советника служб глав администраций. В целом по России в государственных и муниципальных учреждениях по работе с молодежью работало около 15 тысяч сотрудников. Хотя, именно это количество работников свидетельствует о достаточно ограниченном кадровом потенциале реализации государственной молодежной политики. [63, 49]

Следует отметить, что на втором этапе реализации молодежной политики в Российской Федерации было недостаточное финансирование мероприятий, большинство решений, постановлений имели декларативный или рекомендательный характер, всё это не лучшим образом сказалось в молодежной среде. Решение тех или иных проблем молодежи напрямую зависело от позиций центральных и местных властей и наличия соответствующих сумм в бюджете. Следует также признать: формирование и реализация молодежной политики, активизация законотворческой деятельности в отношении молодежи чаще инициировались властными структурами накануне очередных выборов или возможной социально-политической нестабильности. Большинство документов не решало острых проблем подрастающего поколения в условиях активного реформирования общественной системы. Решение таких важных задач ГМП, как выравнивание демографической ситуации, улучшение социально-бытовых и жилищных условий, повышение уровня доходов молодежи и молодых семей, обеспечение вторичной и сезонной занятости, формирование трудовых ресурсов молодежи, снижение числа разводов, снижение уровня асоциальных проявлений в молодежной среде (беспризорности и безнадзорности детей и подростков, безработицы, смертности, наркомании и алкоголизма), улучшение здоровья молодого поколения, повышение духовно-нравственного, интеллектуального и творческого потенциала молодого поколения, оказалось невыполненным. Предусмотренные мероприятия не смогли обеспечить выполнение поставленных задач. Кроме того, сама нормативно-правовая база в отдельных направлениях государственной молодежной политики требовала дальнейшего совершенствования. Прежде всего, это касается создания гарантированных условий для молодежи в получении полноценного общего и профессионального образования, создании семьи, вступлении в социально-профессиональную деятельность, организации досуга, оздоровления молодого поколения.

Осознавая масштабность поставленных задач, Правительство  в основу молодежной политики заложило программно-целевой метод. Указ Президента Российской Федерации от 15 сентября 1994 года положил начало первой федеральной программе «Молодежь России» - социальный механизм реализации государственный молодежной политики на федеральном уровне. Она была утверждена в 1994 г. Указом Президента Российской Федерации от 15.09.1994г. № 1922. В 1997г. Указом Президента Российской Федерации от 15.08.1997 г. № 890 она получает статус президентской.

Федеральная целевая  программа «Молодежь России»  являлась одной из социальных программ федерального уровня, реализуемых органами государственной власти. Это важный нормативный документ, определяющий содержание основных мероприятий по реализации государственной молодежной политики, создающий правовые и организационные условия для координации усилий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также оказывающий влияние на управленческие действия местного самоуправления.

Программа «Молодежь  России» включала в себя четыре подпрограммы, которые аккумулировали собой:

• «создание системы информационного обеспечения молодежи» (имеет целью создание постоянно действующей информационной системы адаптированной информации по основным социальным аспектам: права и возможности в сфере труда, образования и здравоохранения, семьи; правовой защиты и социальной поддержки молодежи, и снижение уровня безнадзорности, правонарушений, наркомании и алкоголизма в молодежной среде);
• «решение социально-экономических проблем молодежи» (намечает пути решения жилищных проблем молодежи, определяет меры по поддержке молодой семьи, механизмы содействия предпринимательской деятельности и занятости молодежи);
• «обеспечение условий духовного и физического развития молодежи» (состоит из несколько более узких направлений: развитие гражданственности и патриотизма российской молодежи; меры поддержки талантливой молодежи; меры по развитию социальных служб);
• «поддержка деятельности детских молодежных объединений» (касается поддержки всех форм молодежной самоорганизации и инновационной деятельности подростков и молодежи) [24, 33-34].

Исследуя данный этап развития государственной молодежной политики Хорвин А.Ю. [63, 50-51] отмечает, что для него, со временем, стало присуще состояние концептуального и деятельностного кризиса, который в значительной степени осложнился проблемами институционального характера. К ним он относит:

• нереалистичность выполнения значительного большинства целей и задач ГМП в условиях существовавшего в 90-х годах уровня ресурсного обеспечения молодежной политики со стороны государства;
• отсутствие взаимосвязи, четкой корреляции (логической скоординированности) системы целей и задач ГМП с другими сферами государственной политики, что вело к неоправданной замкнутости молодежной проблематики относительно других направлений деятельности государства (социальная политика, кадровая политика, вопросы обеспечения и соотношения социализации и воспитания, проблемы адаптационно - коррекционного воздействия на маргинальные группы молодежи и др.);
• абсолютная недостаточность количества творческих, досуговых, спортивных, адаптационных и других учреждений по работе с молодежью, а также отсутствие направлений их деятельности, адекватно отвечающих потребностям, интересам и проблемам молодого поколения;
• низкая степень межведомственной интеграции в практической деятельности профильных органов государственного управления сферы ГМП;
• ощутимое преобладание в деятельности субъектов ГМП и их учреждений на местном, региональном, федеральном уровнях двух основных подходов:

1) бессистемного - «мероприятийного» (творчески - досугового);

2) компенсаторного (социальная  защита, акцент на решение проблем  социальной и трудовой адаптации  молодежи и т.д.);

• низкая степень финансового и кадрового обеспечения ГМП;
• отсутствие на федеральном уровне и в большинстве субъектов Российской Федерации системы диагностики и комплексного социального мониторинга состояния молодежной среды;
• неэффективность подхода, связанного с реализацией ГМП через приоритетное, а подчас и амбивалентное сотрудничество с молодежными общественными объединениями (законодательно закреплена и осуществлялась финансовая и иная практическая поддержка их деятельности со стороны государства), что не соответствовало степени организационной зрелости, реальным масштабам, продуктивности текущей работы, уровню влияния на молодежь молодежной части «третьего сектора»;
• слабое использование институтов и механизмов системы социального партнерства для повышения эффективности реализации ГМП посредством координации и интеграции усилий государства, работодателей, профсоюзов.

О наличии кризисных  явлений в сфере ГМП рассматриваемого этапа свидетельствует и нестабильность функционирования государственных  органов, осуществляющих молодежную политику, обусловленная почти перманентным изменением их статуса, неопределенностью ведомственной принадлежности, реорганизацией структуры органов государственного и как следствие муниципального управления. Достаточно отметить, что любые крупные изменения структуры Правительства Российской Федерации, как правило, сопровождались изменением статуса органа по делам молодежи (июнь 1998г., ноябрь 1998г., июль 1999г.). Аналогичная ситуация была характерна для уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, несмотря на, казалось бы, значительный прогресс в реализации ГМП по целому ряду позиций относительно предыдущего этапа следует отметить, что для второго периода все же характерным является сильнейший дефицит финансового, кадрового, научно - методического обеспечения ГМП, отсутствие эффективной, сбалансированной нормативно - правовой базы ГМП, низкий статус на федеральном уровне органа, осуществляющего координацию деятельности государства и общественных институтов в этой сфере.

Но при этом следует отметить, что начинает выстраиваться более  или менее системный подход в реализации молодежной политики. В данный период принимаются несколько законов и законодательных актов в сфере молодежной политики, часть из которых действует до сегодняшнего времени. К концу 90-х годов выстраивается четкая система реализации молодежной политики, реализующаяся на 3 уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.

Период стабилизации (2000-2005 гг.)

21 апреля 2000 г. Распоряжением Правительства  РФ № 581-р образована Правительственная  комиссия РФ по делам молодежи  под председательством заместителя Председателя Правительства РФ В.И. Матвиенко.

В мае 2000 года был упразднен Государственный  комитет РФ по молодежной политике (преобразованный из Государственного комитета по делам молодежи 25.05.1999 г.) и функции по реализации молодежной политики переданы Министерству образования РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26.06.2000 г. № 480 был создан Департамент по молодежной политике Министерства образования РФ. Возглавила Департамент Г.В. Куприянова.

На начало рассматриваемого периода заканчивает действие программа «Молодежь России», которая получила статус президентской на период 1998-2000 гг. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.08.1997 г. № 890. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2000 г. № 1275 утверждается Федеральная целевая программа «Молодежь России (2001-2005 годы)». Существование программы в 2001-2005 годах позволило развивать систему оздоровительной, досуговой, творческой, спортивной и профилактической работы среди молодежи на федеральном и региональном уровнях, сформировать систему органов по делам молодежи в субъектах Российской Федерации, продолжить работу над созданием правовой базы молодежной политики.

Это важный нормативный документ, определивший на среднесрочную перспективу содержание основных, мероприятии по реализации государственной молодежной политики, создавший на тот период правовые и организационные условия для координации усилий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также поддерживавший и стимулировавший управленческие и организационные действия местного самоуправления.