Реформы ЖКХ в Росси

ВВЕДЕНИЕ

Согласно Статье 7 Конституции Российской Федерации Россия признается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека1. Одним из этих условий является обеспечение человека необходимыми для его жизнедеятельности жилищно-коммунальными услугами: жилищем, теплом, электрической энергией, горячей и холодной водой, водоотведением, санитарной уборкой придомовых территорий и т.д.

Процессом производства и оказания населению и юридическим лицам (в том числе государству в лице его органов власти) всех перечисленных услуг в нашей стране занята отдельная крупная отрасль экономики - жилищно-коммунальное хозяйство.

Проводимые в России в период с 1991 года до настоящего времени реформы оказали и продолжают оказывать значительное влияние на развитие и функционирование жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ). Претерпели изменение основные цели и приоритеты развития предприятий этой отрасли.

Принципиально изменились функции государства в управлении ЖКХ, что проявилось в постепенном уходе от бюджетного финансирования и переходу к выработке и проведению реформы отрасли, направленной на переход к 100%-ной оплате коммунальных услуг населением, стимулирование внедрения новых технологий и поддержку структурных изменений в коммунальном хозяйстве.

Однако до сих пор не выявлены приоритеты реформирования коммунального хозяйства и не учитывается специфика отрасли,  ее социальная значимость и высокая себестоимость при низкой окупаемости. Неоднократный перенос сроков реформирования коммунального хозяйства также свидетельствует о значительных недоработках в планировании процесса реформирования. Хотя немаловажную роль в этом сыграли и последствия мирового финансового кризиса, отразившиеся на состоянии российской экономики.

До сих пор не созданы условия, в которых жилищно-коммунальное хозяйство смогло бы эффективно функционировать и выполнять свою главную роль - обеспечение потребности граждан в жилище и необходимых бытовых условиях на уровне, соответствующем уровню других экономически развитых стран. Между тем обеспечение права человека на жилище и создание условий для осуществления этого права закреплено Конституцией Российской Федерации в статье 40 и является одним из элементов социально-экономической безопасности государства.

Бесспорным является тот факт, что отечественное жилищно-коммунальное хозяйство в течение всего периода существования российской государственности находится в состоянии глубокого затянувшегося кризиса, усугубляющегося невысокой платежеспособностью большинства населения, быстрым старением жилищного фонда и объектов инфраструктуры коммунального хозяйства, низкой инвестиционной привлекательностью этой отрасли для бизнес - структур.

Проблемы, связанные с выводом из кризисного состояния коммунального хозяйства, нашли отражение в работах многих отечественных авторов: А.А. Дронова, Н.В. Абросимова, Л.Н. Чернышева, И.Г. Минц, Р.И. Орловой, А.К. Зайцева, А.З. Пронина, В.Н. Кириченко, И. Бычковского, СВ. Щепиной, А.А. Аболина, Н. Садовниковой, Ф.Г. Тагизаде, В.С. Чекалина, Е.Г. Хайло, Л.П. Ягодиной, В.В. Головкина, Л.Н. Симанович и других.

Объектом исследования в данной работе выступает жилищно-коммунальное хозяйство в целом как отрасль российской экономики, включающая в себя совокупность: субъектов ЖКХ, осуществляющих деятельность в данной отрасли; объектов жилищно-коммунального комплекса, в отношении которых осуществляется эта деятельность; государство в лице его органов власти, осуществляющих регулирование и управление в пределах своей компетенции; а также граждан и юридических лиц как потребителей жилищно-коммунальных услуг.

Предметом исследования в работе являются закономерности и правовые основы взаимодействия субъектов отрасли ЖКХ между собой, механизмы регулирования (в том числе государственного) деятельности в жилищно-коммунальной сфере, основные тенденции развития данной отрасли.

Целью данной работы является подробное рассмотрение правовых основ функционирования жилищно-коммунальной сферы и актуальных вопросов регулирования деятельности жилищно-коммунального комплекса.

Теоретической и методологической базой исследования послужили основные положения экономической теории, действующее законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, постановления Правительства РФ, Указы Президента РФ, утратившие силу законодательные и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, публикации отечественных и зарубежных авторов по исследуемой проблеме.

1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В настоящее время законодательство Российской Федерации в области регулирования деятельности жилищно-коммунального комплекса имеет развитую структуру и охватывает практически все сферы этой отрасли. Основополагающий принцип, на котором должна базироваться деятельность отечественного жилищно-коммунального комплекса, заложен в статье 7 Конституции Российской Федерации, провозглашающей Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Кроме того, в статье 40 Конституции говорится, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище2. Важнейшим условием для осуществления этого права является нормальное устойчивое функционирование всего жилищно-коммунального комплекса, обеспечивающего жилищный фонд всеми необходимыми коммунальными ресурсами.

Одним из основных системообразующих законодательных актов является, безусловно, Жилищный кодекс Российской Федерации3 (далее - ЖК РФ), вступивший в действие с 1 марта 2005 года и заменивший собой устаревший Жилищный кодекс РСФСР от 24.06.1983 г.

Кодекс устанавливает основные начала жилищного законодательства, предмет регулирования жилищного законодательства, круг участников жилищных отношений, их основные права и обязанности, объекты жилищных прав. Также в ч.1 статьи 5 ЖК РФ законодатель развивает норму ст.72 Конституции Российской Федерации о том, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации4. Часть 2 ст.5 ЖК РФ формулирует структуру системы жилищного законодательства, состоящую из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В новом Жилищном кодексе в соответствии с Конституцией РФ четко разграничены полномочия Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений (ст.ст.12, 13, 14 ЖК РФ).

Принципиальным нововведением явилось установление Жилищным кодексом РФ обязанности собственников помещений в многоквартирных домах выбрать один из трех способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление собственниками помещений; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией (ч.2 ст.161 ЖК РФ). Частью 3 этой же статьи установлена обязанность органа местного самоуправления проводить открытые конкурсы по отбору управляющих организаций для многоквартирных домов, собственники помещений в которых не выбрали способ управления или способ управления не был реализован (в порядке, установленном постановлением Правительства РФ «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом»5).

При этом уточняется, что порядок управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, устанавливается соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления (ч.1 ст.163 ЖК РФ).

Отдельными разделами Жилищного кодекса РФ устанавливаются правовые основы деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, а также относительно новой формы самоорганизации граждан-товариществ собственников жилья.

Нормы, регулирующие отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, содержатся также в Гражданском кодексе Российской Федерации. Так, глава 18 части первой Кодекса «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения» раскрывает содержание права собственности на жилые помещения, в том числе квартиры, и вытекающего отсюда права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме, устанавливает право собственников квартир образовывать товарищества собственников жилья и определяет организационно-правовую форму ТСЖ как некоммерческой организации6.

Довольно интересная норма содержится в статье 293 Части первой ГК РФ, позволяющей органам местного самоуправления обращаться в суд с иском о продаже с публичных торгов жилого помещения, собственник которого использует его не по назначению, систематически нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение. Причем данная норма не противоречит положению статьи 40 Конституции РФ о том, что никто не может быть произвольно лишен жилища, поскольку статья 293 ГК РФ предусматривает предварительное предупреждение недобросовестного собственника о необходимости устранить нарушения, предоставление ему для этого определенного срока, и отсутствие у него уважительных причин для неисполнения этой обязанности. При этом средства, вырученные от продажи жилого помещения с торгов, выплачиваются собственнику, за вычетом судебных расходов.

Данное положение Гражданского кодекса РФ перекликается с нормой ст.91 Жилищного кодекса РФ, предусматривающей выселение в судебном порядке по аналогичным основаниям нанимателей жилых помещений, занимающих их по договору социального найма, то есть жильцов неприватизированных квартир. Причем выселение предусматривается без предоставления другого жилого помещения7.

Практическая реализация данной нормы представляется довольно перспективной в плане повышения ответственности граждан за состояние своего жилья.

Часть вторая Гражданского кодекса РФ в главе 30 параграфе 6 «Энергоснабжение» устанавливает правовые основы отношений между энергоснабжающими организациями (поставщиками тепловой, электрической энергии, воды, газа, нефти, нефтепродуктов и т.д.) и абонентами (в том числе гражданами) по поводу поставки энергии абонентам, учета ее количества и качества, оплаты принятой энергии, содержания и эксплуатации сетей, приборов и оборудования, порядка заключения, изменения, продления и расторжения договора энергоснабжения, а также ответственности сторон по договору энергоснабжения8.

Вопросы теплоснабжения детально регулируются Федеральным законом «О теплоснабжении» от 27.07.2010 г. №190-ФЗ9. Данный закон устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций. Закон устанавливает виды цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, подлежащие регулированию, методы регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, сущность, принципы и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), вводит требования к некоммерческой организации, необходимые для приобретения статуса саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения.

Отдельные положения закона «О теплоснабжении», касающиеся принципов регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, полномочий Федеральной службы по тарифам Российской федерации по утверждению методических указаний по расчету цен (тарифов), установлению предельных уровней тарифов на тепловую энергию, установлению контроля за обоснованностью установления и изменения цен (тарифов), рассмотрению споров между участниками регулируемых отношений при установлении и применении цен (тарифов), полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области государственного регулирования цен (тарифов), видов регулируемых цен (тарифов), сущности и порядка государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), способов установления тарифов в сфере теплоснабжения, оснований и порядка отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, а также вопросов подключения к системе теплоснабжения, вступают в силу с 1 января 2011 года (ст.30 Федерального закона «О теплоснабжении»).

Отношения в сфере электроэнергетики регулирует Федеральный закон от 26.03.2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике»10, который устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии. Также указанным законом устанавливается система законодательства Российской Федерации об электроэнергетике, основанная Конституции Российской Федерации и состоящего из Гражданского кодекса РФ, настоящего Федерального закона и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами. Надо отметить, что для реализации программных положений Федерального закона «Об электроэнергетике» принято довольно много подзаконных актов, конкретизирующих и реализующих те или иные нормы закона. Вот основные из них: