Правовое регулирование деятельности автономных учреждений

Для привлечения на возмездной основе физических лиц к участию в своей деятельности, автономное учреждение как и любая другая организация, может заключать с этими лицами трудовые договоры (здесь как раз и возникают трудовые отношения в соответствии с трудовым законодательством и (или) договоры гражданско-правового характера.

 Особенностью автономного  учреждения является то, что в  связи с отсутствием утверждаемого  учредителем штатного расписания  как одной из основ сметного  финансирования учреждение может  более гибко и активно пользоваться  механизмом гражданско-правового  договора. Например, для того чтобы  обеспечить оказание каких-то  услуг в рамках выполнения  муниципального задания, учреждение  вполне может не расширять  свой штат или даже сократить  его, а нужного специалиста привлечь  по договору возмездного оказания  услуг.

 Применение гражданско-правовых  договоров более выгодно для  учреждения с экономической точки  зрения, так как позволяет избежать  расходов и обременений, связанных  с предоставлением физическим  лицам социальных гарантий, предусмотренных  трудовым договором – оплачиваемого  отпуска, взносов в Фонд социального  страхования и т.д. Однако следует  помнить, что в связи с этим  «маскировка» трудовых договоров  под гражданско-правовые в случае  ее обнаружения инспекцией по  труду и налоговыми органами  может быть признано нарушением  трудового и налогового законодательства  с соответствующими неприятными  последствиями для учреждения. Кроме  того, гражданско-правовой договор  может быть менее привлекателен  по сравнению с трудовым договором  и для самого физического лица. Поэтому применять механизм гражданско-правового  договора необходимо при условии  полного понимания различий между  таким договором и трудовым  договором, установленных гражданским  и трудовым законодательством.

Гражданско-правовые договорные отношения муниципальных автономных учреждений регламентируются Гражданским кодексом РФ. Потребность учреждения прибегнуть к заключению того или иного гражданско-правового договора зависит от потребностей учреждения. Одно можно сказать однозначно, автономное учреждение не может заключать договор купли – продажи недвижимого имущества, переданного ему учредителем на праве оперативного управления.

   Рассмотрим виды  заключенных договоров гражданско-правового  характера на примере МАУ ДОД  – Центр детского творчества.

1. Договор купли-продажи  .

По договору купли-продажи одна сторона (продавец) обязуется передать вещь (товар) в собственность МАУ ДОД – Центр детского творчества.(покупателю), а МАУ ДОД – Центр детского творчества обязуется принять этот товар и уплатить за него определенную денежную сумму38.

2. Договор энергоснабжения.

По договору энергоснабжения энергоснабжающая организация обязуется передать МАУ ДОД – Центр детского творчества (потребителю) через присоединенную сеть энергию, а МАУ ДОД – Центр детского творчества обязуется оплачивать принятую энергию, а также соблюдать предусмотренный договором режим ее потребления, обеспечивать безопасность эксплуатации находящихся в его ведении энергетических сетей и исправность используемых им приборов и оборудования, связанных с потреблением энергии39.

3. Подряд .

По договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны МАУ ДОД – Центр детского творчества.(заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его40.

4. Строительный подряд.

По договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию МАУ ДОД – Центр детского творчества (заказчика) определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную сумму41.

Договор строительного подряда заключается на строительство или реконструкцию предприятия, здания, а также выполнение монтажных, пуско-наладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ. Правила о договоре строительного подряда применяются также к работам по капитальному ремонту зданий и сооружений, если иное не предусмотрено договором.

5. Возмездное оказание услуг.

По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию МАУ ДОД – Центр детского творчества (заказчика) оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Примером таких договоров могут послужить договоры об оказании платных образовательных услуг.

6. Безвозмездное оказание  услуги, договоры об оказании  муниципальной образовательной  услуги учреждением (в рамках  муниципального задания).

7. Договор хранения. Применяется вид хранение в гардеробе учреждения.

По договору хранения МАУ ДОД – Центр детского творчества (хранитель) обязуется хранить вещь, переданную ей другой стороной (поклажедателем), и возвратить эту вещь в сохранности.

Количественный показатель заключения договоров гражданско-правового характера наглядно продемонстрирован в таблице №1.

 

Таблица №1

Количество заключенных гражданско правовых договоров

МАУ ДОД – Центр детского творчества за 9 месяцев 2013 года

№п/п	Вид гражданско-правового договора	Кол-во (шт.)
11	2	3
11	Договор об оказании муниципальной образовательной услуги	675
22	Договор купли-продажи	124
33	Договор об оказании платной образовательной услуги	43
44	Договор о возмездном оказании услуги	2
55	Договор о проведении текущего ремонта здания	1
66	Договор хранения	Нет данных

 

Как мы видим из таблицы №1 количество договоров  об оказании муниципальной образовательной услуги в разы превышает количество договоров об оказании платных образовательных услуг. Это связано с тем, что учреждение находится в сельской местности (Китовское сельское поселение Шуйского муниципального района Ивановской области) с населением 3500 человек. В Шуйском муниципальном районе создано три автономных учреждения, два в сфере образования( МАУ ДОД – Центр детского творчества и МАДОУ – Китовский детский сад) и одно в сфере культуры и все они расположены в одном поселении с такой не большой численностью жителей. Из чего можно сделать вывод, что в связи смассовым созданием автономных учреждений на базе муниципальных учреждений прямым следствием явится сокращение услуг, оказываемых населению за счет средств соответствующих бюджетов, и соответствующее замещение ранее бесплатных услуг платными. В последствии следует ожидать, что произойдет своего рода «естественный отбор» автономных учреждений в связи с дифференциацией их финансово-хозяйственного положения.

Так, ряд автономных учреждений, например, детские сады и другие крупные учебные заведениямогут иметь благополучное финансовое положение. Остальные учреждения при отсутствии бюджетного финансирования по истечении некоторого времени придут к состоянию «стагнации».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

По итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Образование нового типа учреждений явилось результатом реализации политики по реструктуризации бюджетного сектора. Провозглашенная цель принятия закона «Об автономных учреждениях» состояла в том, чтобы расширить права существующих государственных и муниципальных учреждений в распоряжении денежными средствами и имуществом, предоставить им большую свободу действий в осуществлении поставленных перед ними целей и на этой основе обеспечить дальнейшее развитие отраслей социальной сферы, соблюдение прав и интересов граждан в сфере оказания услуг.

Нормы законодательства об автономных учреждениях свидетельствует о том, что обязанность собственника по бюджетному финансированию автономных учреждений отсутствует.

Автономное учреждение обязано выполнять задания собственника. Нормативы компенсации соответствующих затрат до настоящего времени не утверждены. В результате объем финансирования задания учредитель может устанавливать по своему произволу.

Недофинансирование задания автономное учреждение должно покрывать за счет платежей населения или юридических лиц, завышая тарифы на свои услуги.

Сравнительный анализ статуса бюджетного и автономного учреждений показал, что провозглашенная цель создания нового типа учреждений на практике не достигнута. Напротив, свобода в распоряжении имуществом и денежными средствами у автономных учреждений оказалась еще более ограниченной, чем у бюджетных.

Поставив во главу угла функционирования автономного учреждения коммерческую деятельность, законодатель создал значительные препятствия для ее успешного осуществления.

Обязанность выполнять задание собственника при отсутствии гарантии его полной оплаты, необходимость согласования с собственником многих вопросов текущей хозяйственной деятельности, установленный порядок совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, ограничение полномочий руководителя полномочиями наблюдательного совета, снижение социальных гарантий работникам, возложение ответственности за нанесенный ущерб на руководителя даже при отсутствии вины последнего, ограничение ответственности по своим обязательствам делают автономное учреждение заведомо неконкурентоспособным на рынке социальных услуг.

   Прогнозы о неизбежной стагнации значительной части автономных учреждений являются вполне обоснованными.

Изменение типа учреждения представляет собой трудоемкий процесс, который создает значительную дополнительную нагрузку для органов местного самоуправления и самого учреждения.

Многие проблемные вопросы существующих учреждений могли бы быть решены путем внесения соответствующих изменений в гражданское и бюджетное законодательство. Поэтому целесообразность и рациональность введения нового типа учреждений представляется сомнительной.

Отстоять свои права в случае их нарушения органами местного самоуправления муниципальному автономному учреждению практически невозможно в виду подконтрольности и подотчетности руководителя учреждения учредителю.

Поэтому, в какой-то мере, можно исправить ситуацию только путем четкого законодательного урегулирования проблемных вопросов.

К числу наиболее существенных из них правомерно отнести:

отсутствие точных критериев возможности, целесообразности и допустимости изменения типа существующих учреждений;

неопределенность размеров субсидирования заданий собственника;

необоснованность порядка совершения крупных сделок и сделок, в которых имеется заинтересованность;

нерешенность вопроса о том, обязано ли и в каких конкретно случаях автономное учреждение руководствоваться Федеральным законом №94-ФЗ при осуществлении закупок для своих нужд;

необоснованное ограничение полномочий руководителя автономного учреждения полномочиями наблюдательного совета;

сохранение у собственника возможности возлагать на автономные учреждения дополнительные расходы и наделять его дополнительным имуществом вопреки интересам организации.

С целью решения перечисленных и иных возникших на практике проблем представляется целесообразным внести в Федеральный закон «Об автономных учреждениях» следующие изменения:

Установить точные критерии целесообразности и допустимости изменения типа существующих учреждений, на основе практики, уже сложившейся в ряде субъектов РФ;

Заменить формулировки типа «собственник устанавливает задание для автономного учреждения и финансирует его выполнение» формулировками «собственник обязан установить задание для автономного учреждения и профинансировать его выполнение»;

Установить запрет на изменение типа учреждений в случае, если нормативы возмещения расходов на выполнение задания собственника в соответствующей отрасли не установлены;

Ввести норму о том, что собственник обязан возместить расходы автономному учреждению на выполнение своего задания по установленным нормативам, но не ниже фактических расходов учреждения;

Установить, что автономное учреждение и его руководитель несут ответственность за выполнение задания собственника только в пределах выделенных собственником средств;

Исключить норму о том, что к особо ценному может быть отнесено имущество, без которого деятельность учреждения будет существенно затруднена, заменив ее конкретным критерием.

Положения о крупных сделках и сделках, в которых имеется заинтересованность отменить.

 Установить, что действие  Федерального закона №94-ФЗ на  автономные учреждения не распространяется.

Исключить положения о наблюдательном совете автономного учреждения.

Правительству Российской Федерации имеет смысл поручить федеральным органам государственной власти разработку единых методик определения нормативов возмещения расходов на выполнение задания собственника для конкретных отраслей социальной сферы.

   Совету Шуйского  муниципального района целесообразно принять соответствующее Положение, в котором, в частности:

 Запретить изменение  типа учреждений в тех отраслях  социальной сферы района, для которых нормативы возмещения расходов на выполнение задания учредителя для автономного учреждения не разработаны администрацией и не утверждены Советом;

Установить, что расходы автономному учреждению на выполнение задания учредителя возмещаются из районного бюджета по установленным нормативам, но не ниже фактических расходов учреждения;

Определить, что автономное учреждение и его руководитель несут ответственность за выполнение задания учредителя только в пределах выделенных из бюджета средств.

 

Библиографический список

1. Гражданский кодекс РФ (части первая и вторая): офиц.текст // Собрание законодательства РФ. – 1994. – №32. – Ст. 3301.
2. Трудовой кодекс РФ: офиц. текст.- М., 2012. – 224 с.
3.    О некоммерческих организациях: федер. закон от 12.01.1996г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -1996. -№ 3.-Ст.145.
4. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: федер. закон от 08.08. 2001 г. №129- ФЗ// Собрание законодательства РФ. -2001. - № 33. –Ст.3431.
5. Об автономных учреждениях": федер.закон от 03.11. 2006 г. №174 ФЗ (ред. от 03.12.2012)// Собрание законодательства РФ.-2006. -№45. -Ст.4626.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» : федер. закон от 08.05. 2010 г.  № 83-ФЗ// Собрание законодательства