Правовое регулирование деятельности автономных учреждений

Согласно п. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономное учреждение не может самостоятельно (без согласия учредителя) распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, переданным учреждению на праве оперативного управления или приобретенным за счет средств учредителя.

Установлено, «что при определении перечней особо ценного движимого имущества автономных учреждений подлежат включению в состав такого имущества:

а) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает:

для федеральных автономных и бюджетных учреждений - в интервале от 200 тыс. рублей до 500 тыс. рублей;

для автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации - в интервале от 50 тысяч рублей до 500 тысяч рублей;

для автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, размер, установленный нормативным правовым актом местной администрации в интервале от 50 тысяч рублей до 200 тысяч рублей.

б) иное движимое имущество, без которого осуществление автономным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества.

в) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также документы Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда.»15

С одной стороны, это ведет к дополнительным расходам учредителя на содержание такого имущества (обслуживание офисной техники, которая подпадает под это стоимостное определение, а это достаточно затратная статья расходов) и на функционирование учреждения (чем больше имущества, тем сложнее им управлять). Но, с другой стороны, и учредителю, и сотрудникам учреждения «спокойнее», т. к. все это имущество защищено от возможных взысканий - эта норма содержится в п. 4 ст. 2 Закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение отвечает по своим обязательствам. Учреждения не могут быть признаны банкротами16.

    Рассмотрев три  типа учреждений можно привести следующий сравнительный анализ:

   Понятие казенного  учреждения заключается в том, что это государственное (муниципальное) учреждение осуществляющее оказание  государственных (муниципальных) услуг  в то время, как бюджетные и  автономные учреждения относятся  к некоммерческим организациям;

   Финансирование казенных  учреждений осуществляется из  бюджетной сметы, бюджетные и  автономные учреждения получают  субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания;

    Казенные и  бюджетные учреждения осуществляют  операции с бюджетными средствами  через лицевые счета,открываемые в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта  РФ (муниципального образования) в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ, автономные учреждения в установленном порядкевправе открывать счета в коммерческих организациях;

   Положения Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» распространяются на казенные и бюджетные учреждения, на автономные учреждения данные положения не распространяются;

   Автономные и бюджетные  учреждения  вправе осуществлять  приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Средства, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ;

Казенное учреждение отвечает всеми находящимися в его распоряжении денежными средствами. Бюджетное учреждение отвечает всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. Автономное учреждениеотвечает всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением собственником или приобретенных учреждением за счет выделенных собственником средств;

Ответственность собственника по обязательствам учреждений различных типов так же различима, так например в казенных учреждения собственник и учреждение несут субсидиарную ответственность, при недостаточности у учреждения денежных средств. В бюджетных и автономных учреждениях собственник по обязательствам учрежденияответственности не несет.

Глава 2 Правовое регулирование деятельности

автономных учреждений

2.1 Нормативные основы деятельности автономных учреждений

Правовое положение, порядок создания и организации деятельности автономных учреждений регулируется Федеральным законом от 3 ноября 2006 года «Об автономных учреждениях». Одновременно с указанным Законом был принят также Федеральный закон № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений». Закон об автономных учреждениях вступил в силу в начале января 2007 года (в соответствии со ст. 21 – по истечении 60 дней со дня опубликования),однако создавать автономные учреждения стало возможно только после принятия ряда постановлений Правительства РФ, регулирующих отдельные вопросы деятельности автономных учреждений.

     Постановления  Правительства РФ по автономным учреждениям регулируют те вопросы создания и организации деятельности последних, нормы по которым прямо не прописаны в Законе об автономных учреждениях. Необходимым условием создания автономного учреждения является закрепление за ним государственного (муниципального) имущества, в том числе особо ценного движимого имущества. Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 года № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества»17устанавливает какое движимое имущество должно включаться в состав особо ценного движимого имущества и какое движимое имущество не может быть включено в состав особо ценного движимого имущества автономных и бюджетных учреждений; кто (какие органы) и в каком порядке определяет виды особо ценного движимого имущества автономных и бюджетных учреждений.

     Виды особо  ценного движимого имущества автономных и бюджетных учреждений должны определяться с учетом указанного постановления Правительства РФ. Основным документом, на основании которого принимается решение о переводе бюджетного учреждения в автономное, является предложение о создании автономного учреждения. Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 года № 325 утверждена форма предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения18.

Минэкономразвития России своим приказом от 20 июля 2007 года № 261 утвердило «Методические рекомендации по заполнению утвержденной Правительством Российской Федерации формы предложения о создании автономного учреждения».

Учредителем автономного учреждения выступает орган государственной власти (местного самоуправления), который является собственником государственного (муниципального) имущества, закрепляемого за автономным учреждением. То есть учредителем автономных учреждений являются Правительство РФ, правительство (либо администрация) субъекта РФ или местная администрация. Однако по конкретным вопросам организации деятельности с автономным учреждением взаимодействует орган государственной власти (местного самоуправления), за которым закреплены функции и полномочия учредителя.

Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 года № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и   полномочий учредителя федерального государственного учреждения» устанавливает19: кто (какой орган) выполняет функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения (федеральный орган исполнительной власти, указанный в решении о создании федерального автономного учреждения и в уставе федерального автономного учреждения);функции и полномочия, которые выполняет соответствующий орган.

Отметим, что в случае неудовлетворительной работы автономного учреждения учредитель может преобразовать его в бюджетное или казенное учреждение. В соответствии с п. 5 ст. 18 Закона об автономных учреждениях для этого должен быть утвержден порядок создания бюджетного или казенного учреждения путем изменения типа автономного учреждения.

Для федеральных автономных учреждений порядок их «обратного перевода» в бюджетное или казенное учреждение регулируется ПостановлениемПравительства РФ от 26 июля 2010 года № 539 «Об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений»20.

Основным документом, касающимся деятельности созданного автономного учреждения, является государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). На основе задания осуществляется финансирование деятельности автономного учреждения за счет средств соответствующего бюджета (с учетом иных необходимых расходов, определенных Законом об автономных учреждениях). Условия и порядок формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, определены Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 года № 182 «О формировании государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на азе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания»21.

Финансовое обеспечение выполнения задания федеральным автономным учреждением с учетом расходов на содержание закрепленного за ним государственного имущества и уплату налогов осуществляется в форме субсидии из федерального бюджета на основании соглашения между автономным учреждением и его учредителем.

Типовая форма соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам утверждена приказом Минэкономразвития России от 3 декабря 2008 года № 423.

Основой для расчета размера субсидии на финансовое обеспечение государственного задания для федеральных автономных учреждений являютсянормативные затраты:на оказание государственных услуг в рамках государственного задания; на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным или автономным учреждением или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), с учетом расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Минэкономразвития России своим приказом от 17 апреля 2009 года №134 утвердило «Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки».

Одним из обязательных документов деятельности автономного учреждения является план финансово-хозяйственной деятельности (далее также план ФХД), который заменяет для автономного учреждения бюджетную смету и смету по внебюджетной деятельности. В п. 13 ст. 2 Закона об автономных учреждениях приведен перечень документов, открытость и доступность которых автономное учреждение должно обеспечить, и одним из таких документов является план ФХД.

План финансово-хозяйственной деятельности упоминается в Законе об автономных учреждениях еще три раза. При определении компетенции наблюдательного совета автономного учреждения установлено, что наблюдательный совет помимо прочих документов рассматривает проект плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения. Решение об утверждении плана ФХД принимается руководителем автономного учреждения только после рассмотрения последним заключения наблюдательного совета. Отчет об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения утверждается наблюдательным советом автономного учреждения по представлению руководителя автономного учреждения22.

В соответствии с Законом № 83-ФЗ23 Министерство финансов РФ своим приказом от 28 июля 2010 года № 81н установило требования к составлению плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения24. С учетом данных требований каждый уровень власти должен определить порядок и форму составления плана ФХД в отношении автономных и бюджетных учреждений.