Местное самоуправление в отдельных территориях

Анализируя статью 11 Закона, можно сделать вывод, что важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Федерации будет находиться решение таких вопросов, как:

1) установление площади исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования, территории традиционного землепользования жителей поселения, рекреационных земель поселения и земель для развития поселения;

2) установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Федерации исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий;

3) включение в состав городского  поселения либо в состав сельских  поселений (а значит, и в состав  территории районов) сельских населенных  пунктов численностью населения  менее 3000 человек (для малонаселенных территорий – менее 1000);

4) наделение статусом поселений  сельских населенных пунктов  с численностью населения менее 1000 человек.

 

 

4. Изменение границ муниципального образования

 

Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований (ч. 2 ст. 131). Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 г. воспроизводилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности положений Конституции Удмуртской Республики установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. введены подробные нормы, содержащие правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ муниципального образования или его преобразования.6

В связи с тем, что Конституция РФ устанавливает только требование о необходимости учета мнения населения при изменении территориальных границ муниципальных образований, а Конституционный Суд Российской Федерации лишь провел аналогию указанной процедуры с процедурой референдума, в Законе сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения референдума с закреплением условия получения согласия населения по поводу изменения границ муниципальных образований.

Закон выделяет 2 отличающиеся друг от друга процедуры установления границ и преобразования муниципальных образований. Первая процедура устанавливает порядок определения границ и преобразования действующих муниципальных образований. Вторая относится к установлению границ вновь образованных муниципальных образований и наделению их статусом городского и сельского поселения, статусом городского округа, муниципального района.

В первом случае изменение границ муниципальных образований производится в порядке, установленном настоящей статьей с учетом ограничений абз. 1 ч. 3 ст. 84, т.е. всякое изменение границ действующих муниципальных образований, их преобразование возможно только на основе согласия населения соответствующих муниципальных образований.

Согласие населения при изменении границ муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

– если изменение границ муниципальных районов связано с отнесением территорий поселений и (или) территорий населенных пунктов одного района к территориям другого района (ч. 2 ст. 12);

– если изменение границ поселений связано с отнесением территорий населенных пунктов, находящихся в границах данного поселения, к территории другого поселения (ч. 3 ст. 12).

Получение согласия населения при изменении границ района законом не предусматривается, если на территориях с низкой плотностью населения изменение границ района не затронуло границ поселений и населенных пунктов, входящих в состав данного района (ч. 4 ст. 12). В этом случае решение об изменении границ района и поселения принимается представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

Положения новой редакции Федерального закона (ст. 12, 13, 24) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 г. содержат конкретные правовые гарантии учета мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования проводится голосование граждан по указанным вопросам. В голосовании участвуют граждане тех муниципальных образований и населенных пунктов, границы которых подлежат изменению.

С инициативой об изменении границ муниципальных образований могут выступить:

– население;

– органы местного самоуправления;

– органы государственной власти субъектов РФ;

– федеральные органы государственной власти.

Таким образом, новый закон расширяет перечень субъектов, которые вправе выступать с инициативой об изменения границ муниципального образования. Кроме традиционных субъектов: населения муниципального образования, органов местного самоуправления муниципального образования, органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, к ним также теперь относятся федеральные органы государственной власти.7

Законом установлено, что население реализует свою инициативу в порядке, установленном для реализации гражданами инициативы проведения местного референдума.

Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ муниципальных образований по аналогии с процедурой реализации инициативы граждан по проведению местного референдума необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

– образовать и зарегистрировать инициативную группу;

– получить регистрационное свидетельство;

– осуществить сбор подписей жителей муниципального образования в поддержку инициативы проведения референдума по изменению границ;

– провести в избирательной комиссии муниципального образования экспертизу собранных подписей;

– направить в представительный орган муниципального образования решение избирательной комиссии для принятия решения о проведении голосования.

Указанные процедуры осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законом субъекта РФ о проведении местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Несмотря на то что закон не конкретизирует, какие именно органы местного самоуправления вправе выступить с инициативой проведения референдума по вопросу изменения границ, полагаем, что из числа органов местного самоуправления этим правом могут обладать только представительные органы муниципального образования.

Считаем целесообразным закрепить в законе регионального уровня положение, запрещающее выносить на голосование вопрос об изменении границ в случае отсутствия решения о выдвижении инициативы хотя бы одного представительного органа местного самоуправления из всех муниципальных образований, вовлеченных в этот процесс.

 

 

5. Преобразование муниципальных образований

 

Законом определено понятие преобразования муниципальных образований, чего не было ранее. В настоящее время под преобразованием муниципального образования понимаются:

– объединение нескольких муниципальных образований в одно;

– разделение одного муниципального образования на несколько самостоятельных муниципальных образований;

– изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения при этом, так же, как и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.8

Законом также определена процедура учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований. Здесь необходимо заметить, что в отношении преобразования поселений требуется согласие населения, выраженное непосредственно, а в отношении преобразования муниципальных районов предусматривается только учет мнения населения, выраженного представительным органом муниципального образования.

Это вполне закономерно, так как к компетенции поселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия.

Согласие населения при преобразовании муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

– предполагаемого изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделения его из состава района (ч. 7 ст. 13);

– предполагаемого изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского поселения и включения его в состав района (ч. 7 ст. 13);

– если предполагаемое объединение муниципальных районов влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 4 ст. 13);

– если предполагаемое объединение поселений влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 3 ст. 13);

– предполагаемого разделения поселения, в случае образования двух и более поселений (ч. 5 ст. 13).

Во всех указанных выше случаях отсутствие согласия населения препятствует принятию закона субъекта РФ.

При преобразовании муниципальных образований, заключающемся в объединении и разделении муниципального района (муниципальных районов), получение согласия населения на такое преобразование Федеральным законом в редакции 2003 г. не предусматривается, если объединение районов или разделение одного района не затронуло границ других районов и поселений (ч. 4 и 6 ст. 13). В этом случае решения об изменении границ района и поселения принимаются представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.9

При изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа необходимо руководствоваться следующим:

– изменение статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти;

– инициатива населения об изменении статуса городского поселения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума;

– инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении статуса городского поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;

– изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение;

– мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу о преобразовании муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;

– изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.