Территориальные основы местного самоуправления

                          

 

Реферат

Муниципальное право

Тема

Территориальные основы местного

самоуправления

ИСО-32

Голубин Андрей Игоревич

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темы исследования. Анализу местного самоуправления как  правового института посвящено  значительное число вышедших в последние  годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических  основ местного самоуправления и  крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с  тем, недостатки территориальной организации  местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной  политики.

Помимо возможности найти  решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных  основ местного самоуправления придает  принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации»  (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), в  соответствии с которым было осуществлено их реформирование. Результатом этой реформы стала унификация территориальной  организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный  статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении  территориальной организации местного самоуправления. Анализ предпосылок  принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим  не только для идентификации проводимого  реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать  решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы территориальной организации местного самоуправления, в-четвертых, предлагающие варианты решения таких проблем.

 

 

 

1. Территориальные основы  местного самоуправления в РФ

 

1.1 Понятие территориальных  основ в системе местного самоуправления

местное самоуправление законодательство территориальное

За время, прошедшее с  момента закрепления института  местного самоуправления, его система  неоднократно претерпевала различные  изменения, законодательство о местном  самоуправлении совершенствовалось, но, тем не менее, многие проблемы до сих  пор так и остались нерешенными. Среди этих проблем особое место  занимает проблема совершенствования  территориальной организации местного самоуправления. Это связано с  тем, что институт территориальных  основ местного самоуправления - один из базовых институтов муниципального права и поэтому проблемы территориальной  организации местного самоуправления предопределяют возникновение или  наоборот разрешение проблем в иных сферах организации и функционирования местного самоуправления. Правильное определение взаимосвязей и взаимозависимостей между территориальными и другими  основами местного самоуправления необходимо для корректировки правового  регулирования общих принципов  его организации.

В юридической учебной  литературе встречаются теоретические  определения понятия территориальной  основы местного самоуправления, однако в большей степени авторы обходят  данный вопрос. По мнению Фадеева В.И.  территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права  представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Некоторые авторы рассматривают понятие территориальных основ в более широком смысле. Так, по мнению Чиркина В.Е.  территориальная основа местного самоуправления - это его территориальная организация, она включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования. Аналогичную позицию занимает Ревенко Л.А., по мнению которой структурный анализ понятия «территориальные основы местного самоуправления» позволяет выделить его следующие основные составляющие :

1. определенный законодательством  круг территорий, на которых осуществляется  местное самоуправление;

2. зафиксированные законодательством  положения, определяющие ведущую  роль населения в решении вопросов  территориального устройства муниципального  образования; 

3. установленные законодательством  виды земель, составляющих территорию  муниципального образования; 

4. принципы формирования  территорий муниципальных образований. 

Такой подход к определению  понятия «территориальные основы местного самоуправления» представляется правильным, поскольку он отражает специфику  тех общественных отношений, которые  являются его содержанием. Однако с  учетом изменений федерального законодательства, регулирующего принципы территориальной  организации местного самоуправления, можно добавить к упомянутым составляющим принципы наделения муниципальных  образований статусом муниципальных  районов, городских округов, городских  и сельских поселений. Важным представляется определить различия между территориальными основами и территориальной организацией местного самоуправления. Проведенный  анализ показывает, что понятие «территориальная организация местного самоуправления»  является более узким и используется для обозначения пространственной формы организации муниципальной  власти.

Территориальная организация  местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной  власти. Правовой формой устройства муниципальной  власти являются муниципальные образования. Как таковые в законодательстве Российской Федерации определяются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские  округа и внутригородские территории городов федерального значения (абз.7 ст.2, ст. 11 Федерального закона №131-ФЗ). Данные муниципальные образования системно связаны. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуру местного самоуправления в Российской Федерации. На основе территориальной организации местного самоуправления формируется система муниципального правления (форма муниципального правления). В Федеральном законе №131-ФЗ система правления отражается в понятиях «структура органов местного самоуправления» (ст.34) и «формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» (ст.22-23). Органы местного самоуправления и прямые формы осуществления (участия) населением муниципальных образований публичной власти составляют организационно-функциональную структуру муниципальной власти, посредством которой достигается решение вопросов местного значения.

Форма территориального устройства муниципальной власти и формы  муниципального правления есть основные элементы целостности организации  местного самоуправления. Характеристики целостности организации местного самоуправления в юридической литературе мало изучены, хотя список научных работ, связанных, например, с изучением  отдельных элементов организационно-функциональной структуры, достаточно велик. Но все  они касаются отдельных сторон этого  комплексного явления.

В учебном курсе «Муниципальное право» рассматривается институт территориальные  основы местного самоуправления, который  объединяет совокупность правовых норм закрепляющих территориальную организацию  местного самоуправления .

В то же время в Федеральном  законе №131-ФЗ термин «территориальные основы местного самоуправления» не используется, а закрепляется понятие  «территориальная организация местного самоуправления».

Соотношение между территориальной  организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации  местного самоуправления является более  узким и используется для обозначения  сложившейся системы муниципальных  образований и существующих между  ними взаимосвязей, а содержание понятия  территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи  обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости  от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

 

1.2 Вопросы реформирования  территориальной организации местного  самоуправления

 

Наиболее сложные проблемы, требующие принятия неотложных решений, возникают в ходе территориальной  реформы местного самоуправления. Это  особенно касается субъектов РФ, в  которых муниципальные образования  существуют только на уровне крупных  городов и административных районов. Как правило, в этих субъектах  РФ на сельских территориях (волости, сельсоветы, сельские округа), в поселках и городах  районного значения имеются территориальные  администрации, которые являются структурными подразделениями районных администраций. Именно здесь должны возникнуть новые  поселенческие муниципальные образования .

На ход реформы накладывается  тенденция осуществить ее с минимальным  изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей. Однако это  палка о двух концах. С одной  стороны, всякий переход населенного  пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает массу житейских  проблем: изменение адреса, переоформление прав собственности на недвижимость, прикрепление к территориальному органу пенсионного фонда и т.д. и неизбежно  влечет за собой неприятие части  населения. С другой стороны, сложившееся  в советский период административно-территориальное  устройство субъектов РФ во многих случаях является экономически нецелесообразным, неудобным для населения и препятствующим осуществлению его права на местное самоуправление, а трудности перехода являются все же сугубо временными и преходящими .

В ходе территориальной  реформы местного самоуправления возникли следующие проблемы

1) Выбор альтернативы  для города (кроме крупных городов), являющегося на сегодня муниципальным  образованием: городской округ или  городское поселение. Положения  Федерального закона № 131-ФЗ, связанные  с порядком наделения городского  поселения статусом городского  округа или лишения такого  статуса, содержат в себе противоречие. С одной стороны, в ч.3 ст. 84 сказано,  что городские поселения, являющиеся  на день вступления закона  в силу муниципальными образованиями,  являются городскими округами (по  умолчанию). В ч.7 ст. 13 сказано, что  лишение городского поселения,  являющегося на сегодня муниципальным  образованием, статуса городского  округа возможно только с согласия  населения, выявленного путем  голосования, и не допускается  при отсутствии согласия на  такое изменение. То есть вроде  бы введены механизмы защиты  городов от лишения их статуса  городского округа и перевода  в разряд поселений. Однако с другой стороны, в ч.2 ст. 11 указано, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии в качестве одного из условий «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных за ними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». Закон ничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условия отсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило, не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города. И это может служить поводом для инициирования субъектами РФ процесса массового перевода городов в статус поселений. Крайнюю позицию в данном вопросе заняло руководство Ставропольского края, которое вознамерилось перевести в статус городских поселений все города края, включая даже его столицу – г. Ставрополь. Конечно, допустить этого нельзя, хотя формальная зацепка за ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ у краевой власти вроде бы имеется. В то же время, малому и среднему городу, являющемуся административным центром района, во многих случаях более целесообразно иметь статус городского поселения, чем городского округа. Это создает возможности объединения в рамках муниципального района оказания услуг жителям и города и окружающей территории в таких жизненно важных сферах, как образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, иметь в этих сферах единые органы муниципального управления. А чисто городские проблемы остаются за городской властью. Однако соответствующее решение должно быть решением самих жителей, как это и предусматривает закон .

2) Закон исключает возможность  существования муниципальных образований  типа «крупный город – район». Таких муниципальных образований  сегодня немало: Ангарск и одноименный район в Иркутской области, Междуреченск и район в Кемеровской области, Уссурийск и район в Приморском крае, Мирный и район в Республике Саха (Якутия) и др. Во всех этих случаях соответствующие города не являются на сегодня отдельными муниципальными образованиями и у субъектов РФ есть все формальные правовые основания провозгласить их городскими поселениями без всяких голосований населения. А если придать этим городам статус городских округов, то на окружающей территории надо создавать муниципальные районы, административными центрами которых будут те же города.

Исторически миссией города всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитие окружающей его территории. Не отрицая роли городов как точек экономического роста региона в целом, следует  признать, что почти каждый город  является одновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей  к нему территории, причем, чем крупнее  город – тем больше его ареал. Наделение города, являющегося центром  окружающей территории, статусом городского округа создает эффект «бублика», когда  окружающая территория остается без  малой столицы, а экономические  и другие связи города и пригородной  зоны существенно осложняются. Конечно, эти вопросы могут быть решены с помощью межмуниципальной кооперации, создания межмуниципальных хозяйственных  обществ и некоммерческих организаций, однако экономические механизмы такой кооперации пока не отработаны и реальный опыт отсутствует. Поэтому следовало бы разрешить (хотя бы в порядке эксперимента) сохранение в некоторых случаях объединенного муниципального образования «город-район», органы местного самоуправления которого будут наделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и компетенцией муниципального района для остальных городских и сельских поселений района .

Следует признать, что реальная жизнь далеко не всегда вписывается  в стандартные рамки законодательных  норм, и согласиться в данном конкретном случае с предложениями города и  области.

3) Одной из самых сложных  проблем территориальной реформы  является проблема статуса поселков  городского типа (рабочих поселков), находящихся в настоящее время  в административном подчинении  городских муниципальных образований . Чаще всего они возникли как спутники крупных городов при строительстве промышленных предприятий. Многие поселки отделены от базовых городов сельской территорией и удалены от них на расстояние от 5 до 40 км. Поселки имеют автономную инженерную и социальную инфраструктуру, обеспечивающую оказание услуг населению, необходимый налоговый потенциал, т.е. все условия, необходимые для осуществления местного самоуправления в статусе городских поселений. Однако если базовый город получает статус городского округа, то данные поселки должны будут перейти в какой то муниципальный район, скорее всего в тот, административным центром которого является базовый город.