Анализ деятельности главы муниципального образования

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Согласно Федеральному закону РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному  желанию;

3) отрешения от должности  в соответствии со статьей 74 настоящего  Федерального закона;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно  отсутствующим или объявления  умершим;

6) вступления в отношении  его в законную силу обвинительного  приговора суда;

7) выезда за пределы  Российской Федерации на постоянное  место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном  порядке стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять  полномочия главы муниципального  образования;

11) досрочного прекращения  полномочий представительного органа  муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.5

Итак, глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования наделенное уставом муниципального образования в соответствии с собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется как путем различных форм прямого волеизъявления граждан, так и через органы местного самоуправления, структура которых определяется населением самостоятельно, им принадлежит ведущая роль в осуществлении местного самоуправления.

 

2 Полномочия и прекращение  полномочий главы муниципального  образования

2.1 Полномочия главы  муниципального образования

 

Относительно статуса главы муниципального образования приходится высказать свое несогласие с мнением авторитетного российского специалиста в области муниципального права А.А. Сергеева6, который считает, что глава муниципального образования - это не более чем титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа, и присвоение этого титула не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью - главы администрации либо спикера. Если встать на процитированную точку зрения, становится трудно объяснить наличие такого правового феномена, как собственно полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения.

Имеется основание подразделять полномочия главы муниципального образования  на две группы: общего и специального характера. Под полномочиями главы  муниципального образования общего характера предлагается понимать полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования вне зависимости от того, с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается должность главы муниципального образования, и под полномочиями специального характера - полномочия, предопределенные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования.

Полномочия  главы муниципального образования  общего характера изложены в ч. 4 ст. 36 Федерального закона. К ним  относятся:

1) представление муниципального  образования в отношениях с  органами местного самоуправления  других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;

2) подписание и обнародование  нормативных  правовых актов, принятых  представительным органом муниципального  образования;

3) издание правовых актов в пределах  своих полномочий (как справедливо  отмечено М.А. Герасимовой7, принятие  нормативных правовых актов, затрагивающих  права и обязанности граждан  и организаций, не является исключительным полномочием представительного органа);

4) право требования созыва  внеочередного заседания представительного  органа.

Полномочием специального характера, которым наделен глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. Этим правом в силу ч. 13 ст. 35 Федерального закона может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, такого права не имеет.

В качестве полномочий специального характера главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, следует в первую очередь рассматривать  полномочия по организации деятельности представительного органа. Однако эти полномочия в силу нормы, изложенной в ч. 14 ст. 35 Федерального закона, не являются исключительными. В случае если глава муниципального образования является главой местной администрации, полномочия по организации деятельности представительного органа исполняет его председатель.

Полномочие  специального характера, которым обладает глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, зафиксировано в ч. 6 ст. 37 Федерального закона - полномочие по заключению контракта  с главой местной администрации. Никакое другое должностное лицо не вправе подписывать контракт с победителем конкурса на замещение должности главы местной администрации.8

Изложенное, как представляется, может служить достаточным основанием в пользу вывода о том, что глава муниципального образования именно в силу этой своей должности наделен некоторыми полномочиями, обладание которыми дает ему приоритет по отношению к другим должностным лицам местного самоуправления.

О первичности статуса главы муниципального образования по отношению к статусу председателя представительного органа (главы местной администрации) говорит и формулировка п. 2, 3, 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона, из которой ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наоборот. Вывод о приоритетности позиции и комплексном характере статуса главы муниципального образования следует принимать во внимание при решении вопросов о временном исполнении полномочий главы муниципального образования и досрочном прекращении этих полномочий.

Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» ст. 36 Федерального закона была дополнена ч. 7, которая установила, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Законодатель сегодня ограничил возможность временного исполнения полномочий главы муниципального образования только одним основанием - досрочным прекращением полномочий главы.9

Ситуации отсутствия главы муниципального образования  следует подразделять по принципу их длительности. В первую очередь следует  понимать принципиальное отличие случаев  досрочного прекращения этих полномочий от случаев временного отсутствия главы  муниципального образования (болезнь, отпуск, командировка, временное отстранение от должности в рамках уголовного процесса). В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления в принципе перестает существовать ключевой элемент управления, наличие которого в соответствии с Федеральным законом является обязательным. В этом случае речь должна идти об исполнении полномочий впредь до подведения итогов выборов нового главы муниципального образования и вступления его в должность либо об избрании нового главы муниципального образования его представительным органом.

Случаи временного отсутствия главы муниципального образования целесообразно подразделить на случаи краткосрочного и длительного  отсутствия. К последней группе должны быть отнесены случаи его отсутствия, превышающие по длительности некоторый временной критерий, который должен быть установлен законом (длительное заболевание или временное отстранение от должности, длительность которого превышает соответствующий срок).

Действующее ограничение возможностей временного исполнения полномочий главы муниципального образования случаями именно досрочного прекращения его полномочий является на сегодняшний день принципиальным положением статуса главы муниципального образования, обусловленным его комплексным и приоритетным характером по отношению к другим должностным лицам и органам местного самоуправления.

Ограничение возможности исполнения полномочий главы муниципального образования случаями досрочного прекращения полномочий является, по моему убеждению, необходимой политико-организационной гарантией его деятельности, а также стабильности и единства политики органов местного самоуправления, в значительной степени определяемой высшим должностным лицом муниципального образования.10

Однако представляется, что данная гарантия не должна носить абсолютного характера. Существование порядка временного исполнения полномочий главы муниципального образования в его настоящем  виде, т. е. только в случае досрочного прекращения полномочий, может легко привести к ситуации, при которой интересы муниципального образования окажутся в зависимости от неспособности одного лица выполнять свои обязанности, пусть даже и в силу уважительных причин.

Комплексный характер статуса главы муниципального образования может привести к тому, что в такой зависимости окажутся интересы одновременно двух крупных муниципальных образований (муниципального района и городского поселения, образованного на территории города - административного центра района).

С учетом этого представляется целесообразным расширить в Федеральном законе перечень оснований временного исполнения полномочий главы муниципального образования путем включения в данный перечень временного длительного отсутствия главы муниципального образования при одновременном законодательном установлении срока длительного отсутствия (например, три месяца), по истечении которого вступает в действие норма устава муниципального образования, определяющая должностное лицо, на которое возлагается временное исполнение обязанностей главы. В случае временного краткосрочного отсутствия главы муниципального образования речь может и должна идти только об исполнении полномочий председателя представительного органа или главы  местной администрации (в зависимости  от того, одновременное замещение какой должности предусмотрено уставом муниципального образования). В перспективе краткосрочное отсутствие главы муниципального образования может быть изменено на его длительное отсутствие, при условии истечения упомянутого предельного срока.

Часть 7 статьи 36 Федерального закона в ее настоящей редакции представляет смысл  только для случаев, если глава муниципального образования в соответствии с  уставом избирается на муниципальных  выборах. 11

В случае если глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то при досрочном прекращении полномочий избрание нового главы не составляет таких технических сложностей, которые возникают при необходимости проведения муниципальных выборов. В силу изложенных соображений представляется, что ч. 7 ст. 36 Федерального закона требует соответствующего уточнения, которое будет способствовать более рациональному решению проблемы временного исполнения полномочий главы муниципального образования.

Но вносимое изменение должно несколько отличаться от тех, которые предложены удмуртскими парламентариями. Изменение станет более точным и обоснованным, если, после слов «главы муниципального образования» добавить слова «а также в случаях, если глава муниципального образования в течение более чем трех месяцев не может исполнять свои обязанности».

В результате  изложенного следует  указать, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» очень скупо характеризует властные возможности главы муниципального образования. 12

Согласно закона глава: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

В реальности глава муниципального образования, если говорить коротко, отвечает за все.

Как сказано выше, в его руках находятся рычаги организационно-политического влияния на всю жизнь муниципального образования.

Особенно это относится к ситуации, когда глава муниципального образования является также главой местной администрации.

 

2.2 Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования

 

Особая  значимость главы муниципального образования  в системе местного самоуправления обусловила необходимость закрепления  в законодательстве перечня случаев  досрочного прекращения его полномочий.