Теорія адміністративно-дердавного управління

Теорія адміністративно-державного

управління в Німеччині

Найбільш впливовою серед  європейських шкіл адміністративно-державного управління є німецька. Особливістю  теорії адміністративно-державного управління в Німеччині виступають фундаментальні теоретичні дослідження філософського  характеру. Німецький класичний  ідеалізм дав свою спекулятивну інтерпретацію  державному та адміністративно-державному управлінню. Саме філософія створила інституційні рамки, в яких почали свій розвиток теорія політики і теорія адміністративно-державного управління в Німеччині. Відомий політолог  К. Ленк пише, що в силу міцності державних традицій в Німеччині досі продовжує існувати концепція, згідно з якою політична наука - це державознавство, доповнене аналізом динаміки державних інститутів. Він посилається на роботи В. Вебера, Е. Форстхоффа68.

З самого початку свого  виникнення в німецькій школі  державного адміністрування позначився дуалізм філософського осмислення проблем адміністративно-державного управління і соціології адміністративно-державної  діяльності. При цьому філософський і соціологічний аспекти розглядалися як модуси державності. Велика частина  західнонімецьких політологів у  дусі класичних традицій бачить в  державному адмініструванні втілення "трансцендентального розуму", "вічних" цінностей і сферу  реалізації свободи. Це в найбільш яскравій формі ілюструють концепції Х. Куна, Е. Форстхоффа, Е. Хиппеля.

На думку Куна, основою, на якій має будуватися предмет теорії адміністративно-державного управління, і тим, з чого він черпає свою екзистенцію, є людська природа, в силу чого розгляд державного адміністрування  повинно носити філософський характер: "Держава живе людиною: людина засновує, формує, керує ним і одночасно  живе в ньому, осягаючи його як свою долю "69.

Філософсько-антропологічний  підхід до державного адміністрування  властивий також А. Гелену. На його думку, адміністративно-державне управління і право є "фундаментальними антропологічними інститутами". Прагнення до стабільності внутрішнього і зовнішнього світу, що пронизує, на думку Гелена, все  людське буття, стає основою адміністративно-державного управління. Адміністративні інститути  склалися в процесі людського  співжиття "шляхом стабілізації порядку  і правил". Вони є не відображенням  економічної та соціально-політичної структури суспільства, а "певною системою, раціонально-організовано закріплює  історично сформовані відносини  між людьми" 70. У концепції А. Гелена сучасні структури адміністративно-державного управління постають як соціально індиферентні, як якийсь "нейтральний" адміністративний апарат, використовуваний тими чи іншими політичними силами в якості "керівного  штабу нової системи для примусу  своїх супротивників". Аналогічну думку висуває Ф. Іонас, підкреслюючи, що адміністративні інститути "як такі не представляють чиїхось особливих інтересів і не потребують для свого виправдання в якому-небудь світогляді, а є принципом емансипації" 71.

Таким чином, адміністративно-державне управління у Гелена і Іонаса перетворюється на самодостатню силу, "з особливими закономірностями розвитку його інстітуціонал'ності" 72. І хоча Гелен відзначає у своїй концепції факт використання адміністративно-державного управління як інструменту для досягнення цілей політичними силами, все одно в цілому воно в його версії носить універсальний характер. Особливу увагу він звертає на те, що порядок державного адміністрування "знімає" напругу, що виникає в самій людині: "Ми є свідками того, що адміністративно-державні установи суспільства, закони, а також існуючі форми їх взаємодії, наявні в якості соціально-політичних структур , є зовнішніми опорами людини ". Саме інститути "звільняють людину від болісного пошуку гідної поведінки, оскільки вони постають перед ним уже сформованими і заздалегідь визначеними" 73.

Таке трактування адміністративно-державного управління таїть у собі загрозу  маніпулювання свідомістю і поведінкою людей. Гелен цілком усвідомлює присутність  цієї небезпеки: "Сучасна людина стає повністю керованим", - підкреслює він. Однак Гелен вважає, що ця керованість  не носить характеру репресивної  маніпулятивності. Цікаво, що загрозу "нової" дуже глибокої несвободи Гелен бачить не з боку адміністративно-державних інститутів, а з боку "хаотичної суб'єктивності", що виникає за рахунок ослаблення інститутів. По суті, позиція Гелена зводиться до вимоги "сильного" державного адміністрування, висунутого консервативними академічними і політичними колами Німеччини.

Ідеї ​​"нового Левіафана" розвиваються політологами Німеччини  не тільки у філософсько-антропологічному, але і в соціологічному аспектах. Найбільш типовою для соціологічного підходу до адміністративно-державного управління є концепція В. Вебера. Він вважає, що системі адміністративно-державного управління необхідно додати більший  авторитет, але при цьому не слід розширювати функції бюрократичного апарату. В. Вебер пише: "Кількісне  збільшення державного апарату і  розширення його соціальних функцій  може послужити погану службу. Вимагати механічного росту держави - значить  ще більше погіршувати становище "74.

Елітарний характер адміністративно-державного управління в країнах Західної Європи В. Вебер вважає вираженням "сутності сучасної масової демократії". На його думку, на тих, хто править, покладено  завдання створення адміністративної еліти, яка повинна бути легітимізувати народом, суспільною думкою. Однак саме в цьому і полягає основна  складність: "демократичної легітимації" перегороджує дорогу "антидемократична сутність бюрократії" 75.

Слід особливо зупинитися на концепції адміністративно-державного управління Людвіга Ерхарда, який був спочатку міністром економіки, а потім віце-канцлером і канцлером Німеччини. Цей великий вчений і політичний діяч послідовно поєднав науково-дослідну роботу в провідних наукових центрах з організацією державної служби в країні. Концепція Ерхарда пов'язана з підвищенням соціальної ролі державного адміністрування. Він прагнув подолати консервативну соціальну структуру за допомогою великих заходів по розсіюванню власності і демократизації капіталу, щодо пом'якшення економічних криз і класових протиріч. Все це передбачало посилення заходів по державному регулюванню економіки. Державним законом було утворено Раду експертів з оцінки загального економічного розвитку Німеччини. Відповідно до закону Рада експертів, куди входили великі вчені, повинен був готувати необхідні вихідні положення для прийняття урядом політичних рішень.

Ерхард зробив акцент на приведення в порядок державного бюджету за допомогою систематичного зниження, скорочення витрат, пом'якшення податкового тягаря, заборон набору нових службовців і підвищення окладів, зведення до мінімуму службових поїздок. Так виникла концепція сформованого суспільства, що проголошувала підпорядкування всіх груп населення загальному благу, посилення ролі уряду, примирення всіх класів з існуючим соціальним ладом, твердження "плюралістичного суспільства союзів", збудованого на добровільних спільних діях всіх соціальних груп суспільства. Нова концепція закріплювала визначальну роль адміністративно-державного управління в розвитку суспільства. Держава та її інститути проголошувалися стражем загального блага. У такій державі всі посади на державній службі повинні займати фахівці з загальним інтересам, які визначають політику країни. У цьому, за Л. Ерхардом, полягає сутність нової техніки державного управління.

Оцінюючи концепції Л. Ерхарда, професор К.І. Варламов справедливо підкреслює, що соціально-інституційний підхід до держави відкриває нові плідні можливості для розуміння змісту, функції і структури державної служби76. З цим важко не погодитися. Державні чиновники повинні добре знати інтереси всіх соціальних груп. Сам принцип підбору на державну службу фахівців професіоналів повинен насамперед грунтуватися на розумінні соціальних інтересів державними чиновниками. Власне в цьому і полягає основа підходу до держави як соціального, а не правового інституту.

Моністичний підхід до адміністративно-державного управління пропонують прихильники  структурно-функціонального підходу  в Німеччині. Найбільш послідовно ця точка зору знайшла своє вираження  в роботах Н. Лумана. Він критикує провідного "функціоналіста" Заходу Т. Парсонса за те, що в його системній теорії поняття структури підпорядковане поняттю функції. Іншими словами, будь-яка, нехай найбільш безглузда, структура державного адміністрування в сутності виконує в Парсонса свою функцію. На думку Лумана, позиція Парсонса незважаючи на гадану раціональність у вищій мірі спекулятивна. Усяке дію, по Парсонсу, повинно розглядатися як виконання якої-небудь гіпотетичної, непізнаної функції. Ця позиція фактично унеможливлює будь-яку морально-політичну оцінку структури адміністративно-державного управління. Перевагу своєї структурно-функціональної теорії Луман вбачає в тому, що він пропонує постійно досліджувати конкретні функції управлінських структур, а саму структуру адміністративно-державного управління при цьому не розглядає як чогось всеосяжного і закінченого. Аналіз функції державного адміністрування Луман пропонує здійснювати за допомогою специфічного спрощення реальності. На його думку, тільки на певному рівні абстракції стає можливим "функціонально" аналізувати і порівнювати всі управлінські структури і процеси.

Цікавий підхід до державного адміністрування в рамках своєї  теорії соціального розвитку пропонує провідний політолог Німеччини  Р. Дарендорф. Аналізуючи соціальну дійсність в розвинених країнах Західної Європи, Дарендорф стверджує, що розподіл влади в сучасному суспільстві стало досить аморфним. Сьогодні рівновагу конкуруючих груп інтересів замінило політичне насильство, здійснюване в недалекому минулому небудь панівним класом. Бюрократія, на думку Дарендорфа, є однією з найбільш впливових груп інтересів. Будучи "останнім" і дійсним носієм влади у всіх організаціях суспільства, включаючи державу, бюрократія не має будь-якої соціальної програми. Мети, в ім'я яких бюрократія відправляє свою владу, не є її цілями і не народжуються в надрах її ієрархії. Бюрократія не може впливати на прийняття і здійснення політичних рішень, вона може їм опиратися, але не може приймати їх самостійно. Однак в сучасній державі ніхто не в змозі правити, минаючи бюрократію, і тим більше проти її волі. Одночасно з цим бюрократія не може правити, не маючи "мозкового тресту". В якості пануючого класу вона є "резервною армією влади" або "армією без командуючого". На думку Дарендорфа, коли відсутні групи, здатні здійснювати політичне панування, а замість них домінує безлика бюрократія, для існуючої політичної системи виникає надзвичайно велика небезпека втрати легітимності. З'являється реальна можливість для груп радикальних реформаторів захопити політичну владу. Нерідко така група і в теорії і на практиці тоталітарна77.

У теорії адміністративно-державного управління широко використовується теорія соціального конфлікту, розроблена Р. Дарендорф. Він запропонував способи регулювання та "каналізування" конфліктів на різних рівнях адміністративно-державного управління, розробивши програму ліберального високомобільного суспільства, яка визнає конфлікти і формалізує їх протікання. Дарендорф вважає, що сучасний соціальний конфлікт втратив "абсолютний" характер, став більш "рухливим" і "м'яким", перетворився в "приручену" рушійну силу змін. Суть соціального конфлікту полягає в тому, що він може активізувати одночасно процеси розширення і забезпечення прав людей, таким чином збільшуючи їх життєві шанси. В системі адміністративно-державного управління використовуються методи та методики профілактики конфліктних ситуацій, "формалізації" Етапів перебігу конфлікту, "управління" конфліктними процесами. Такі в цілому основні досягнення німецької школи державного адміністрування.