Представительные органы в системе государственного и муниципального управления

   В п. 5 ст. 35 ФЗ-131 также предусмотрено, что установленный в соответствии с данной частью порядок формирования представительного органа муниципального района должен быть закреплен в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. В этот же срок представительным органом муниципального района должно быть принято решение о приведении устава муниципального района в соответствие с требованиями п. 2 ст. 36 ФЗ-131. Глава муниципального образования в случае формирования представительного органа муниципального района исполняет полномочия его председателя.

   В соответствии с положениями п. 6-8 ст. 35 ФЗ-131 определяется так называемая "установленная" численность депутатов представительного органа муниципального образования. Ранее в п. 2 ст. 15 Закона 1995 г. о местном самоуправлении предусматривалось лишь то, что численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Данное правило воспроизведено в п. 6-8 ст. 35 ФЗ-131, но при этом в рамках закрепления гарантии представительства народа в выборных органах местного самоуправления установлены требования к минимальной численности представительного органа в зависимости от вида муниципального образования.

   Так, согласно п.6 численность депутатов представительного органа поселения, в т.ч. городского округа, не может быть менее:

   7 человек - при численности населения  менее 1000 человек;

   10 человек - при численности населения  от 1000 до 10 000 человек;

   15 человек - при численности населения  от 10 000 до 30 000 человек;

   20 человек - при численности населения  от 30 000 до 100 000 человек;

   25 человек - при численности населения  от 100 000 до 500 000 человек;

   35 человек - при численности населения  свыше 500 000 человек.

   В п. 7 ст. 35 ФЗ-131 установлено, что численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек.

   В соответствии с п. 8 ст. 35 ФЗ-131 численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек.

   В п. 9 ст. 35 ФЗ-131 установлено, что представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. В отношении представительного органа сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения в данной норме предусмотрено, что такой орган может обладать правами юридического лица. Соответствующий вопрос должен быть решен в уставе муниципального образования.

   Согласно  п. 2 ст. 41 ФЗ-131 органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным Законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Как предусмотрено там же, представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений ФЗ-131 в соответствии с Гражданским кодексом РФ применительно к учреждениям.

   Положениями п.10-11.1 ст. 35 ФЗ-131 определяются полномочия представительного органа муниципального образования.

   Перечень  вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования, т.е. вопросов, разрешение которых не может  быть передано иным органам местного самоуправления или должностным  лицам местного самоуправления, определен  в п. 10 ст. 35 ФЗ-131.

   Пункт 11 ст. 35 ФЗ-131 предусматривает, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

   Как установлено в п. 11.1 ст. 35 ФЗ-131, представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в т.ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

   Данный пункт введён Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ, которым внесены связанные с этим изменения в ст.36 и 37 ФЗ-131:

   согласно  п. 5.1 ст. 36 Закона глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в т.ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

   в соответствии с п.п. 2 п. 6.1 ст. 37 Закона глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в т.ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

   В п. 12 ст. 35 ФЗ-131 предусмотрено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

   В положениях п. 13 ст. 35 ФЗ-131 регламентирована процедура подписания и обнародования нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования. Данная процедура включает в себя следующее:

   нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и  обнародования в течение 10 дней (указание на денный срок включено Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ);

   глава муниципального образования, исполняющий  полномочия главы местной администрации (до внесения изменения Федеральным  законом указывалось на главу  муниципального образования, являющегося  главой местной администрации), имеет  право отклонить нормативный  правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования;

   в этом случае указанный нормативный  правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями  о внесении в него изменений и  дополнений;

   если  глава муниципального образования  отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования;

   если  при повторном рассмотрении указанный  нормативный правовой акт будет  одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов  представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение  семи дней и обнародованию.

   Пункт 14 ст. 35 ФЗ-131 регламентирует организацию деятельности представительного органа муниципального образования: организацию деятельности данного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

   Согласно  п.15 ст. 35 ФЗ-131 расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ. В соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 21 БК РФ расходы на обеспечение деятельности представительных органов муниципальных образований подлежат отражению по единому для бюджетов бюджетной системы РФ подразделу "Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований" раздела "Общегосударственные вопросы" классификации расходов бюджетов.

   В п. 15 ст. 35 ФЗ-131 также установлен запрет на управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. Данное правило основано на общей норме п. 1 ст. 215.1 БК РФ, согласно которой исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

   Пункт 16 ст. 35 ФЗ-131 регламентирует досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования. В рамках данной регламентации, прежде всего, указано, что полномочия такого органа независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 ФЗ-131. Речь идет о случаях роспуска представительного органа муниципального образования посредством принятия закона субъекта РФ в рамках наступления ответственности данного органа перед государством.

   В п. 16 ст. 35 ФЗ-131 также определен следующий перечень случаев, в которых полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются досрочно (до внесения уточняющего изменения Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ указывалось на то, что в этих случаях полномочия могут быть прекращены):

1. принятие представительным органом муниципального образования решения о самороспуске. Как установлено непосредственно в данном пункте, решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;
2. вступление в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в т.ч. в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3. преобразование муниципального образования, осуществляемого в соответствии со ст. 13 ФЗ-131, а также упразднение муниципального образования;
4. утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
5. увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

   В отношении случая, указанного в п.п. 2 п. 16 ст. 35 ФЗ-131, представляется целесообразным воспроизвести следующий фрагмент определения Конституционного Суда России от 2 июля 2009 г. N 1006-О-О: признание представительного органа муниципального образования неправомочным, если в его составе осталось менее двух третей от установленного числа депутатов, направлено, как отмечал Конституционный Суд России в определении от 17 июля 2007 г. N 561-О-О, на обеспечение гарантированных Конституцией РФ прав граждан на местное самоуправление, поскольку неполный состав представительного органа, независимо от причин возникновения такого положения, фактически не способен осуществлять свою деятельность; следовательно, прекращение полномочий депутатов такого органа, сопряженное с проведением досрочных выборов, отвечает интересам формирования нового представительного органа муниципального образования, способного осуществлять принадлежащие ему полномочия; тем самым в России в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления обеспечивается не только право, но и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; использование при этом судебной процедуры, согласно правовой позиции Конституционного Суда России, выраженной им в ряде своих решений, во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, т.к. связывает решение вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования, в т.ч. из-за признания неправомочным состава его депутатов, с необходимостью участия федерального суда как беспристрастного арбитра.

   Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ в п. 16 ст. 35 ФЗ-131 включено положение, согласно которому уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан. Данное основание для досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления указано также в п.3 ст. 45 ФЗ-131.

   Положения п. 17-19 ст. 35 ФЗ-131 определяют последствия досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования.

   Согласно  п. 17 в этом случае досрочно прекращаются полномочия депутатов представительного органа муниципального образования.