Отчет по практике в отделе культуры Управления образования и социальной политики Администрации городского округа Котельники Московской

Таким образом, следует подчеркнуть, что законодательство об автономных учреждениях носит весьма расплывчатый характер и имеет свои пробелы, которые  требует дополнения и внесения поправок.

Преобразование значительной части учреждений сферы образования, медицины, культуры в новые организационно-правовые формы: государственные (муниципальные) автономные учреждения предусматривает  Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях, одобренный Советом Федерации на 186-м пленарном заседании. Палата одобрила также Федеральный закон № 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях" (далее - Закон № 175-ФЗ).

Идея создания автономных учреждений давно витала в умах законодателей. Не секрет, что довольно значительное количество бюджетных учреждений дополнительного  образования ведет успешную предпринимательскую  деятельность. При этом доля бюджетного финансирования, выделяемых таким учреждениям, гораздо меньше, чем размер получаемых ими доходов. Поэтому предполагалось, что бюджетные учреждения, которые "твердо стоят на ногах" за счет доходов от предпринимательской деятельности, должны быть "отлучены" от государственных финансов и преобразованы в иную организационно-правовую форму. Таким образом, законодатели планировали значительно сократить расходы бюджета, не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания такими учреждениями социально значимых услуг населению. По мнению противников закона, его принятие могло привести к коммерциализации науки, культуры и образования и к росту коррупции в социальной сфере. Сторонники же законопроекта, со своей стороны, провозглашали, что:

- переход государственных  учреждений в статус автономных  обеспечит им большую финансовую  свободу, а работникам - достойную  заработную плату;

- новый статус бюджетных  учреждений позволит повысить  эффективность расходования бюджетных  средств.

Они утверждали, что финансирование из бюджета автономных учреждений будет  заменено государственным или муниципальным  заказом на предоставление государственных  или муниципальных услуг. Другим аргументом сторонников было то, что  средства же, полученные от дополнительной деятельности таких учреждений, перейдут в полное распоряжение автономных учреждений, которые смогут открывать собственные  счета, брать банковские кредиты, а  их руководителям представится возможность  самостоятельно формировать штатное  расписание и план хозяйственной  деятельности.

В этой связи должна была быть предусмотрена возможность  не создания новых бюрократических  структур, а возможность преобразования уже имеющихся государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать  в рыночной среде. В свою очередь  государство при этом освободило бы себя от обязанности полного финансового  обеспечения на основе сметы доходов  и расходов и, также, освободило бы себя от ответственности по обязательствам этих учреждений.

Система сферы социальных услуг в России, являясь одним  из важнейших элементов социально-экономического развития страны, должна превратиться в сферу, привлекательную и открытую для разного рода инвестиций. Для  этого необходимы эффективность  деятельности, прозрачность финансовых потоков, участие общественности в  управлении сфер образования и культуры, а также независимая оценка качества предоставления услуг в данных областях.

В соответствии с действующим  законодательством одним из принципов  государственной политики в социальной сфере является наличие автономии  юридических лиц. Под автономией, прежде всего, понимается независимость  в управлении, которой государство  наделяет некоммерческие организации  для осуществления ими социальных функций и, в свою очередь, инвестируя в данную сферу, закладывает основы стабильного экономического и культурного  развития общества. Однако нормативы  финансирования, установленные законодательством, государством систематически не выполняются, что является немаловажной проблемой  существования автономных учреждений.

Первоначально проекты законов  о государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях были инициированы в недрах Центра стратегических разработок в ведомстве  Г. Грефа Российский гос-й деятель, президент и председатель правления Сберегательного банка РФ, бывший Министр экономического развития и торговли РФ (2000--2007гг.)., и их авторы исходили из двух несколько противоречивых предпосылок. Первая заключается в том, что если, к примеру, образовательные учреждения оказывают "услуги" и коммерческая составляющая достаточно велика, то пусть они будут чистыми субъектами рынка, а государству за их деятельность отвечать не надо. Заодно и бюджетные средства можно сэкономить. И, наконец, вторая мысль, которую часто высказывал, министр образования, А.А. Фурсенко: "Нехорошо зарабатывать деньги на государственной собственности" Российский государственный деятель. Министр образования и науки Российской Федерации (с 2004г.). Но на это высказывание следовало очень логичное возражение руководителей образовательных учреждений, особенно ректоров, о том, что они готовы отказаться от коммерческого приема, но при условии, что они будут финансироваться полностью, а не на уровне 40-45% от необходимой потребности обеспечения бюджетного приема.

Законопроект, справедливо  окрещённый "троянским конём приватизации", предполагает превращение в автономные учреждения организаций образования, науки, культуры и социальной защиты, что возможно приведёт к следующим  результатам. Так, во-первых, утрата сохранившихся  в законодательстве налоговых льгот  для организаций социальной сферы  и целого ряда социальных гарантий для граждан, включая отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов и медиков и т. д. Все эти льготы и гарантии не распространяются на автономные учреждения. Во-вторых, новый виток коммерциализации социальной сферы, массовое вытеснение бюджетных, то есть бесплатных для гражданина, социальных услуг и замена их платными. В-третьих, фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное образование. Конституция России гарантирует это право лишь тем, кто учится (воспитывается) или лечится в государственных или муниципальных учреждениях, но отнюдь не в автономных учреждениях. В-четвёртых, снятие запрета на приватизацию, который установлен законом для государственных и муниципальных образовательных учреждений. В законопроекте об автономных учреждениях прямо прописан и один из путей такой приватизации - банкротство. Приватизация же образования немедленно сделает его полностью платным и лишит будущего многие миллионы детей из семей с низкими и средними доходами. И, наконец, скачкообразный рост коррупции в социальной сфере. Согласно законопроекту, именно чиновники будут решать: превращать государственное учреждение в автономное учреждение или оставить его в прежнем статусе; какое имущество государственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного, а какое разрешить продавать.

В последнее время часто  можно слышать, что с принятием  пакета законов об автономных учреждениях  большинство существующих бюджетных  учреждений предпочтут стать автономными - без учета готовности к этому  и интересов потребителей услуг. Однако данные опасения не имеют под  собой оснований. Как установлено  п. 4 ст. 5 Закона № 174-ФЗ, решение о  создании автономного учреждения путем  изменения типа, существующего государственного или муниципального учреждения должно приниматься Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной  власти субъекта РФ либо местной администрацией, но лишь по инициативе самого учреждения либо с его согласия. Более того, это решение будет приниматься  лишь в том случае, если оно не повлечет за собой нарушения конституционных  прав граждан, включая права на получение  бесплатного образования, на участие  в культурной жизни. Кроме того, предложение  о создании автономного учреждения должно содержать обоснование его  создания с учетом возможных социально-экономических  последствий, доступности для населения  и качества выполняемых работ, оказываемых  услуг. В подобных условиях речь о  полной бесконтрольности перевода существующих учреждений в автономные учреждения без учета потребностей населения и состояния существующих учреждений идти не может.

Заметим, что органы, ответственные  за состояние дел в соответствующих  сферах, как правило, заинтересованы в поддержании в них порядка  и сохранении объема перераспределяемых через эти органы бюджетных ресурсов, а с переходом на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, и в  выполнении запланированных целевых  показателей деятельности. Таким  образом, непродуманных решений  по переводу существующих государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения вероятнее всего не будет. Напротив, стоит ожидать, что предоставляемые  законодательством возможности  по созданию автономного учреждения станут использоваться с крайней  осторожностью.

Стимулируют ли новые законы к более активному осуществлению  автономными учреждениями предпринимательской  деятельности? Целесообразно рассмотреть  два аспекта: во-первых, поддержание  материальной заинтересованности автономного  учреждения в осуществлении предпринимательской  деятельности, во-вторых, создание (сохранение) возможностей для осуществления  такой деятельности, включая поддержание  готовности других организаций сотрудничать с автономными учреждениями.

Автономные учреждения на сегодняшний день призваны отчасти  заменить собой существующие государственные бюджетные учреждения, численность которых представляется явно избыточной. Предоставление федеральным органам исполнительной власти права самостоятельно формировать бюджетные учреждения привело к лавинообразному нарастанию численности последних. При этом новые учреждения зачастую создавались органами власти вовсе не в интересах осуществления функций и решения задач государства, а с одной лишь целью получения дополнительного бюджетного финансирования.

В то же время, существенное сокращение численности государственных  учреждений путем их приватизации либо ликвидации в ближайшем будущем  представляется малореальным уже хотя бы потому, что для этого сперва необходимо провести масштабную и весьма продолжительную работу по формированию и согласованию со всеми заинтересованными сторонами перечней приватизируемых и ликвидируемых учреждений. В этой связи, несмотря на все недостатки автономного учреждения, способного "поглотить" часть существующих бюджетных учреждений и несколько снизить издержки государства, связанные с их функционированием, можно только приветствовать.

Учредителями как бюджетных, так и автономных учреждений являются органы власти, учредителями частных  учреждений - физические и юридические  лица. По своим взаимоотношениям с  учредителями бюджетные и частные  учреждения одинаковы, в случае недостатка у них денежных средств для исполнения принятых на себя обязательств субсидиарную ответственность за них несет учредитель. Автономное учреждение имеет тех же учредителей, что и бюджетное, но учредитель не несет субсидиарной ответственности по их обязательствам и, если у них недостаточно денежных средств, то они будут вынуждены отвечать по своим обязательствам имеющейся в их распоряжении собственностью, то есть имуществом.

В отношении института  автономного учреждения представляется необходимым отметить следующие  моменты: так, подобно унитарным  предприятиям, автономные учреждения могут создаваться и функционировать  исключительно в государственной  или муниципальной форме собственности.

Из всего вышесказанного, можно выделить некоторые преимущества автономного учреждения: во-первых, "нереорганизационный" характер трансформации бюджетного учреждения в автономное; во-вторых, невозможность неконтролируемой утраты государством недвижимого и наиболее ценного движимого имущества, принадлежащего учреждению; в-третьих, отсутствие необходимости осуществлять бюджетное финансирование автономного учреждения в рамках сметы доходов и расходов.

Прослеживаются в свою очередь и недостатки автономного  учреждения: во-первых, необходимость  увязки деятельности учреждения с установленными законом функциями государства; во-вторых, необходимость создания и функционирования в учреждении наблюдательного совета, не наделенного  реальными управленческими полномочиями; в-третьих, нерациональность схемы  ответственности учреждения, которая  затрудняет привлечение внебюджетного  финансирования.

Согласно статье 6 Закона № 174-ФЗ, учредителем автономного  учреждения является:

1) Российская Федерация  в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества,  находящегося в федеральной собственности;

2) субъект РФ в отношении  автономного учреждения, которое  создано на базе имущества,  находящегося в собственности  субъекта;

3) муниципальное образование  в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества,  находящегося в муниципальной  собственности.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона № 174-ФЗ структура, компетенция  органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких  органов определяются уставом автономного  учреждения в соответствии с этим федеральным законом и иными  федеральными законами. Следовательно, в уставе автономного учреждения на основе положений как этого закона, так и базовых федеральных законов должны быть определены органы управления автономным учреждением, их компетенция и сроки полномочий, установлен порядок их создания и деятельности, то есть необходимо четко и максимально полно зафиксировать в уставе все позиции, связанные с регламентацией порядка управления автономным образовательным учреждением, что потребует серьёзной проработки этой части устава.

Органами автономного  учреждения являются наблюдательный совет, руководитель, а также иные предусмотренные  федеральными законами и уставом  автономного учреждения органы (общее  собрание (конференция) работников, ученый совет, художественный совет и другие). При этом указание на общее собрание (конференцию) работников в числе  органов автономного учреждения появилось в тексте закона по настоянию Профсоюза и необходимо обеспечить сохранение этого органа управления в автономном образовательном учреждении.

К компетенции руководителя автономного учреждения, в зависимости  от вида его деятельности это может  быть директор, ректор, главный врач, художественный руководитель и прочее, относятся вопросы осуществления  текущего руководства, за исключением  тех из них, которые федеральными законами или уставом автономного  учреждения отнесены к компетенции  учредителя автономного учреждения, наблюдательного совета автономного  учреждения или иных органов автономного  учреждения (пункт 1 статьи 13 Закона № 174-ФЗ).

Как было отмечено ранее, руководитель автономного учреждения и его  заместители не могут быть членами  наблюдательного совета.

Руководитель без доверенности действует от имени автономного  учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки, утверждает штатное расписание, план его финансово-хозяйственной деятельности, его годовую бухгалтерскую отчетность, внутренние документы автономного  учреждения, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного  учреждения.