Отчет по практике в отделе культуры Управления образования и социальной политики Администрации городского округа Котельники Московской

Во-вторых, при нестратегическом управлении выработка программы  действий начинается с анализа внутренних возможностей и ресурсов организации.

В России и в мире в  целом в последнее время произошли  большие изменения в условиях функционирования государственного сектора, что, в свою очередь, отражает общие  тенденции развития всего общества. Интернационализация экономических  связей, развитие технологий, основанных на новом знании, информатизация всех аспектов жизни людей, обострение конкуренции  организаций и государств, новая  роль нематериальных нововведений - вот лишь неполный перечень новых реалий рубежа XX и XXI вв.

В государственном секторе  происходят те же изменения, что и  в коммерческом секторе. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Многие государственные учреждения, ориентированные  на выполнение традиционных функций  государства, приватизируются и  разгосударствляются. Начиная от уборки мусора на городских улицах и кончая содержанием тюрем - все эти функции во многих странах мира постепенно передаются из государственного сектора в частный. В практику управления в государственных организациях все больше проникают методы управления, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится и к формированию временных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делегированию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления. Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели управления, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. Эти изменения корреспондируются со сменой модели управления в коммерческих организациях.

Современные тенденции развития государственного сектора таковы:

- разгосударствление, приватизация;

- маркетизация (проникновение рыночных моделей взаимодействия в государственный сектор);

- контрактная основа выполнения  государственных функций;

- новые информационные  технологии;

- управленческие и финансовые  нововведения;

- изменение модели управления - от авторитарной к новой.

Управление в любой  сфере, в том числе и государственной  службе, подвержено изменениям. Основной тенденцией изменений управления в  государственной службе в настоящее  время стало перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы в государственную. В настоящее время подходы и технологии управления, отработанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, внедряются в практику управления других, в том числе государственных организаций.

С точки зрения управления стираются границы между коммерческими  и некоммерческими организациями, так как большинство подходов и приемов успешного управления коммерческих организаций актуальны  и для государственных организаций.

Особенно ярко новая модель управления проявляется в тех  областях, где требуются новые  подходы, где изменения окружающей среды заставляют постоянно искать решения возникающих новых задач. В России эта тенденция усиливается  в связи с тем, что в целом  система государственного управления трансформируется от преимущественно  командно-административных методов  к преимущественно экономическим. Однако в тех сферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, доминируют и традиционные бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается наилучшим. Однако во все большем числе конкретных сфер государственной службы требуются нестандартные решения постоянно возникающих новых задач. В этих сферах традиционная модель управления сменяется на новую, на место авторитарного управления приходит менеджмент участия.

По мере развития альтернативных возможностей осуществления функций  государственной службы, по мере приватизации и разгосударствления постепенно разрушается монополия государственных учреждений на предоставление определенных услуг населению. Особенно ярко это видно на примере сферы муниципальных услуг, все большее число которых переходит с государственной на частную основу; это относится и к эксплуатации жилого фонда, и к уборке мусора, и к строительству дорог, и к оказанию услуг связи.

Традиционная бюрократическая  система управления начинает постепенно замещаться новой, в которой присутствуют элементы рыночных механизмов. В связи с этим человек уже не рассматривается как помеха в деятельности государственной службы, а все в большей мере начинает восприниматься как клиент и потребитель услуг. Государственная служба, особенно на муниципальном уровне, постепенно превращается в сферу специфических услуг.

Ключевой характеристикой  успешного управления в государственной  службе становится инновативностъ. В практику работы государственных учреждений проникает технология создания команд - гибких временных творческих групп, ориентированных на создание нового или совершенствование старого «продукта». Создание инновационного потенциала в рамках государственного учреждения становится залогом его успешной деятельности. Для создания инновационного потенциала необходимо на каждом уровне управления стимулировать эксперименты, новые начинания, творческие заимствования продуктивных идей, так называемые быстрые старты, ориентировать инновационную стратегию скорее на развитие «шаг за шагом», чем на глобальный технологический прорыв.

Новая модель управления в  государственной службе предусматривает  постоянное обучение и повышение  квалификации, тщательный отбор персонала, предоставление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с помощью  относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями и  общим видением. В процессе становления  новой модели управления изменяется и роль персонала. Инвестиции в человеческий капитал приобретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обязательным становится непрерывное  обучение персонала и прежде всего  технике решения проблем.

Общая тенденция развития управления в последние годы -- предоставление значительной самостоятельности небольшим коллективам, которые приобретают права независимых «команд» или даже самостоятельных филиалов. «Командные» технологии управления стали активно проникать в практику государственной службы. В крупных организациях происходит делегирование прав и ответственности с верхних уровней управления на нижние. Небольшие коллективы получают возможность распоряжаться ресурсами, проводить собственную кадровую политику и даже заниматься стратегическим планированием. Команды становятся главным инструментом достижения инновативности, индивидуальной приверженности, сфокусированности на главные задачи. В организациях нового типа меняется роль менеджера среднего звена: он уже не столько диспетчер, сколько тренер-консультант; он не столько передает указания начальства, сколько помогает сотрудникам самостоятельно вырабатывать новые подходы, совершенствовать приемы и методы выполняемой работы, добиваться большей согласованности действий.

Традиционное управление основывается на неизменном следовании правилам и процедурам. Оценка действий персонала происходит в значительной мере по тому, насколько четко были соблюдены правила и процедуры. Эта бюрократическая традиция зачастую заслоняет возможность оценки результативности государственной службы, т. е. степени  достижения целей. Переход управления в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой  модели управления, ориентированной  на поиск эффективного решения постоянно  нарождающихся проблем, характеризуется  большей ориентацией на цели и  миссию по сравнению с ориентацией  на правила и процедуры. Практика формирования миссии (обобщенной цели, в концентрированном виде содержащей также основной принцип деятельности) постепенно укрепляется в государственной  службе. В практику государственной  службы проникают методы количественной оценки результатов, в частности, оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения  фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых  затрат к фактическим).

Смещаются и другие акценты, в частности, от измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Традиционные подходы в государственном управлении постоянно концентрируют внимание на вопросе об объемах затрат государственных  средств, при этом измерение реального  результата остается в тени. Новые  подходы управления в государственной  службе заставляют переносить основное внимание на измерение и мониторинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы.

Так, например, в современной  российской практике государственного контроля пока еще преобладает ориентация на измерение затрат. В частности, при проверке выполнения федеральных  программ Счетной палатой Российской Федерации основной акцент делается на контроле соответствия фактических  затрат запланированным. В то же время  ключевым пунктом контроля любых  государственных затрат должен стать  вопрос о том, в какой степени  достигнуты поставленные цели и соответствуют  ли понесенные затраты полученным результатам.

В процессе становления новой  модели управления в государственной  службе видоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны  потребителей услуг государственной  службы, который осуществляется как  непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств  массовой информации. Контроль в условиях децентрализации управления становится более жестким (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль). Контроль приближается к  непосредственным исполнителям и в  значительной мере начинает осуществляться ими самими. Наиболее яркими примерами  успешного использования в государственной  службе приемов управления коммерческих организаций в последнее время  стали маркетинг и стратегическое планирование.

5. Автономное учреждение как инновационная модель государственно-общественного управления

В настоящее время в  руках государства сосредоточены  значительные финансовые ресурсы - поступления  от налогов и сборов, таможенные платежи, штрафы и иные обязательные платежи. Кроме того, государство  в лице своих органов, а также  создаваемых ими структур ведет  предпринимательскую деятельность - сдает в аренду недвижимое имущество, оказывает различные платные  услуги населению. Одной из форм, которые  могут включать публичный капитал, наряду с государственными и муниципальными унитарными предприятиями, выступают  государственные и муниципальные  учреждения, как правило, являющиеся бюджетными.

Но общество не стоит на месте, а развивается и всю  очередь требует удовлетворения социальных потребностей. Бюджетные  учреждения, ведущие патерналистскую От лат. Paternus - отцовский, отеческий, - Политика гос-ва в отношении граждан, направленная на всестороннее развитие и благополучие политику, выступают тормозом в достижении современного качества предоставляемых социальных услуг населению. Отсюда возникла необходимость в реформировании бюджетного сектора, то есть заменой его автономными учреждениями.

Следует отметить, что подобное разделение возникло сравнительно недавно  с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон № 174-ФЗ), которым и был введен новый тип учреждения - автономное учреждение.

Если говорить кратко, автономное учреждение отличается от бюджетного большей степенью экономической  свободы, возможностью осуществления  действий, которые для бюджетных  учреждений законодательно ограничены или запрещены. Так, автономные учреждения вправе привлекать заёмные средства, открывать счета в кредитных  организациях, самостоятельно распоряжаться  отдельными видами имущества, что невозможно в отношении бюджетных учреждений. Кроме того, автономное учреждение в отличие от бюджетного в значительно  большей степени должно рассчитывать на свою активность, ведь учредитель автономного  учреждения финансирует определенный объём его деятельности, определяемый заданием учредителя. Также существуют особенности ответственности автономного  учреждения по своим обязательствам, отличающие его от бюджетного учреждения.

Однако реальная возможность  автономного учреждения самостоятельно осуществлять вышеуказанные полномочия достаточно ограничена. Согласно п. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ основными органами автономного учреждения являются наблюдательный совет и руководитель. Что касается руководителя автономного учреждения, то он, во-первых, назначается учредителем, во-вторых, за исключением утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности и выбора кредитных организаций для вклада денежных средств, руководитель не вправе самостоятельно принимать решения по важным вопросам. В-третьих, руководитель не входит в коллегиальный высший орган автономного учреждения - наблюдательный совет. В то же время функции наблюдательного совета автономного учреждения по важнейшим вопросам, за исключением совершения крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, носят лишь рекомендательный характер.

Таким образом, возможность  осуществления автономным учреждением  своих функций напрямую зависит  от воли учредителя автономного учреждения, так как по большинству предусмотренных  Законом № 174-ФЗ полномочий окончательные  решения принимает именно он. К  тому же руководитель может воздействовать на деятельность автономного учреждения через наблюдательный совет, в который  обязательно входят представители  учредителя автономного учреждения, а общая численность государственных  должностных лиц должна превышать 1/3 от общего количества членов.

Хозяйственно-распорядительная и финансовая самостоятельность  автономного учреждения может не компенсировать отказ государства  от его финансирования, поэтому вопрос об автономии автономного учреждения можно поставить под сомнение. Последствия учреждения автономного  учреждения могут повлечь за собой  стремление автономного учреждения осуществлять несвойственную ему предпринимательскую  деятельность, что, в свою очередь, может  повлиять на качество предоставляемых  работ и услуг. Кроме того, отсутствие государственного финансирования является нарушением гражданского законодательства, так как финансирование является атрибутом учреждений, своеобразной гарантией для вступающих с ним  в правоотношения субъектов гражданского права.