Мониторинг эффективности муниципального управления на примере муниципальных образований Самарской области

В числе проблемных находится, прежде всего, показатель «Средняя продолжительность периода с  даты принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков до даты получения разрешения на строительство».  Его значение  по некоторым муниципальным образованиям превышает два года, а в среднем по области составляет 279 дней. Это значительно затягивает производственный цикл строительства новых объектов и ведёт к снижению темпов экономической динамики, повышению инвестиционных рисков. Данный показатель необходимо рассматривать как межведомственный. Продолжительность данного периода, разумеется, зависит и от самого заявителя (наличия у него времени, желания, финансовых средств осуществлять строительство), но значительное сокращение этой продолжительности возможно, прежде всего, за счёт регламентации и практической отработки межведомственного взаимодействия при получении пакета документов, сопровождающих рассматриваемую комплексную муниципальную услугу. Наиболее существенное сокращение средней продолжительности возможно путем создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг земельно-имущественного комплекса, которые смогут координировать деятельность государственных и муниципальных органов и организаций, осуществляющих выдачу разрешений на строительство объектов, а также подготовку, оформление и согласование документации на строительство.

 На значения  показателей, связанных с вводом  в эксплуатацию объектов капитального  строительства, существенно влияет  эффективность действий администрации  муниципального образования в части контроля соблюдения сроков ввода в эксплуатацию объектов жилищного и иного капитального строительства, в числе которых необходимо:

• проводить инвентаризацию земельных участков, предоставленных для строительства индивидуальных и многоквартирных жилых домов, с целью выявления:
1. фактически введенных в эксплуатацию объектов (эксплуатирующихся жилых домов без оформления разрешений на ввод в эксплуатацию);
2. земельных участков с не начатой в течение более 3-х лет застройкой земельных участков.
• принимать меры по изъятию незастроенных участков и увеличению объемов ввода в эксплуатацию индивидуальных жилых домов, завершенных строительством.

По некоторым  муниципальным образованиям (м.р. Алексеевский,  Кинельский, Камышлинский, Клявлинский, Ставропольский) на низком уровне находятся  значения показателя «Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района)». Администрациям муниципальных образований стоит обратить внимание на этот показатель, так как повышение его абсолютных значений является результатом повышения качества использования налогооблагаемой базы.

Сельское  хозяйство

Эффективность муниципального управления в рамках данной сферы деятельности оценивалась  по следующему перечню показателей:

• Удельный вес прибыльных сельскохозяйственных организаций
• Доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей площади сельскохозяйственных угодий муниципального района

Динамика значений показателя прибыльности сельскохозяйственных товаропроизводителей практически не поддается прогнозированию в краткосрочном и среднесрочном периодах, так как влияние на данный показатель оказывают сложившиеся цены на продукцию сельского хозяйства, а также, в некоторой степени, фактор урожайности, подверженный значительным колебаниям от года к году.

Наряду с  активностью ряда сельскохозяйственных организаций, наращивающих объем возделываемой  земли, на устойчивую положительную  динамику оказывает влияние и  развитие производства в личных подсобных хозяйствах граждан, ведущее к более активному использованию естественных сельскохозяйственных угодий (пастбищ, лугов, сенокосов и т.д.). Динамика значений показателей является низкой, что обусловлено высоким достигнутым уровнем использования сельхозугодий. Возможно,  администрациям муниципальных районов следует сконцентрировать усилия на данном направлении с целью обеспечения идентификации неиспользуемых участков и максимально быстрого оформления вовлекаемых в оборот земель.

Ситуация с сельским хозяйством в 2009-м году характеризовалась разнонаправленной  динамикой развития. Это свидетельствует о том, что наряду с фактором «урожайного или неурожайного года»  влияние на экономическое и финансовое здоровье сельскохозяйственных организаций оказывает и качество управления, ведении хозяйства. При помощи графиков могут быть выявлены лидирующие муниципальные образования, опыт которых может быть изучен дополнительно в качестве лучшей практики. Ориентируясь на нее, муниципальным районам следует проводить политику, направленную на то, чтобы вместе с сохранением рентабельности сельскохозяйственных товаропроизводителей достигались и другие, не менее значимые показатели – уровень занятости и доходов в сельском хозяйстве, общая выручка отрасли, уровень самоокупаемости хозяйств.

Здравоохранение

Наиболее существенным для системы муниципального здравоохранения  было несоответствие формализованных  показателей деятельности учреждений и оценки их деятельности пользователями (пациентами). В отчетном 2009-м году,  несмотря на достаточно сложную финансово-экономическую ситуацию,  практические все количественные показатели в среднем по области двигались в сторону оптимизации (исключением стал только охват населения профилактическими осмотрами). Между тем оценка медицинских услуг населением осталась на низком уровне. В целом по области лишь чуть более половины (53%) пациентов остались довольны качеством медицинских услуг, соблюдением программы государственных гарантий, временем ожидания в очереди и т.д. При этом в более чем в двадцати муниципальных образованиях процент удовлетворенности был ещё меньше. Такая ситуация обычно свидетельствует о том, что направления расходования средств (и направление оптимизации в целом) не всегда совпадают с интересами и потребностями жителей муниципального образования. Выявляя данные потребности, можно повысить эффективность расходования бюджетных средств в данной сфере.

Были выявлены проблемы при определении следующих  показателей:

1. «Доля муниципальных медицинских учреждений, переведенных на новую систему оплаты труда, ориентированную на результат». Формально в 2009-м году осуществлен перевод всех учреждений здравоохранения Самарской области (и государственных, и муниципальных) на новую отраслевую систему оплаты труда. Однако если оценивать состав и качество производных документов (как нормативных актов администрации муниципальных образований, так и распорядительной документации учреждений), то система оплаты по результатам в большинстве муниципальных образований реализована неполно, с существенными ограничениями и отсутствием ключевых документов, позволяющих сформировать и распределить фонд стимулирования. В связи с этим администрациям муниципальных образований и муниципальным учреждениям необходимо провести  работу по разработке, утверждению и реализации на уровне учреждения документов, регламентирующих частные вопросы оплаты труда по результатам (контроль качества, начисление баллов за результативность, формирование и распределение фонда стимулирования).

2. «Среднегодовая занятость койки в муницпальных учреждениях здравоохранения». Значения данного показателя крайне разнородны – разница между лучшим и худшим муниципальным образованием  составляет почти 100 дней. В худших по данному показателю МО (Исаклинский район, г.о. Кинель и Кинельский район, Пестравский район и т.д.) значение среднегодовой занятости койки существенно ниже, чем федеральный норматив  330 дней в году, установленный для расчетов неэффективных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за 2009 год [9]. Данное обстоятельство снижает среднее значение по Самарской области, которое также находится на уровне ниже норматива. Необходимо продолжать  реализацию системы мероприятий, направленных на увеличение занятости койки путем как сокращения коечного фонда (включая развитие медпомощи в дневных стационарах), так и применения современных технологий лечения, основанных на соответствующих стандартах.

3. «Число коек в муниципальных учреждениях здравоохранения на 10000 человек населения». Самым большим удельным числом коек в 2009-м году отличались Богатовский, Челно-Вершинский и Шенталинский районы, а также г.о. Жигулевск и Тольятти. Причем для всех этих муниципальных образований (за исключением Тольятти) была характерна и негативная динамика по данному показателю – вместо сокращения, число коек на 10.000 человек населения росло. Этот рост не носит системного характера и связан, прежде всего, с колебанием (снижением в данном периоде) численности населения. Тем не менее, сочетание высоких абсолютных значений с негативной динамикой должно стать сигналом к проведению более радикальной   реструктуризации.  Во всяком случае, анализ комплекса показателей по сфере здравоохранения приводит к выводу об отсутствии связи между наличием чрезмерного числа коек и качеством медицинской помощи.

Образование

Муниципальное управление в рамках данной сферы  деятельности оценивалась по показателям  результативности,  эффективности  расходов,  удовлетворенности населения.  Однако особенно проблемными оказались  следующие показатели:

1. Показатель «Доля детей в возрасте от 3 до 7 лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности, в общей численности детей от 3 до 7 лет» должен стать приоритетным для тех муниципальных образований, которые в 2009-м году характеризовались отрицательной динамикой показателя.  Это свидетельствует о неспособности увеличивать инфраструктуру хотя бы с тем же темпом, которым растёт спрос на данную услугу. К числу проблемных в 2009-м году относились Большечерниговский, Нефтегорский, Приволжский, Хворостянский районы, а также городские округа Кинель и Октябрьск. Данные муниципальные образования,  возможно,  должны принять меры для обеспечения положительной динамики значений рассматриваемого показателя за счёт открытия групп  по дошкольному воспитанию в общеобразовательных учреждениях, испытывающих дефицит количества школьников, а также за счет открытия новых дошкольных учреждений. Кроме того, для большинства муниципальных образований Самарской области характерны крайне высокие значения показателя «Доля детских дошкольных муниципальных учреждений в общем числе организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг».  Это говорит об отсутствии легального  рынка независимых (немуниципальных) поставщиков услуг дошкольного образования и воспитания и ещё больше снижает общие возможности муниципальных образований по удовлетворению спроса на услуги дошкольного образования. Для ликвидации или, по крайней мере, сокращения дефицита мест в дошкольных учреждениях в условиях дефицита бюджетного финансирования (и, как следствие, замедлением темпов строительства и реконструкции муниципальных дошкольных учреждений) руководителям муниципальных образований необходимо активизировать работу по стимулированию частной инициативы в этой сфере, в том числе путем:

• привлечения негосударственных некоммерческих организаций, а также индивидуальных предпринимателей (в том числе действующих в формате домашних детских садов) к оказанию услуг дошкольного образования и воспитания (с выделением бюджетных средств по нормативу на одного ребенка);
• стимулирования деятельности указанных выше организаций путем обязательного включения такой деятельности в программы содействия малому бизнесу.

2. Также особого  внимания требует работа по  оптимизации показателя «Доля муниципальных общеобразовательных учреждений с числом учащихся на 3-й ступени обучения (10 - 11 классы) менее 150 человек в городской местности и менее 84 человек в сельской местности в общем числе муниципальных общеобразовательных учреждений». Значения данного показателя крайне высоки не только в муниципальных районах, но и в городских округах Самарской области, что не способствует экономически эффективной реализации модели профильного обучения на 3-й ступени общего образования, а значит, снижает качество такого обучения и охват им школьников (в силу ограниченности общего объема расходов на образование). Более того, в среднем имела место негативная динамика – за 2009-й год доля таких школ возросла ещё на 0,37%. Такая ситуация не способствует экономически эффективной реализации модели профильного обучения на 3-й ступени общего образования. Существующие на данный момент у муниципальных образований планы реструктуризации в основном связаны с проведением юридических процедур – объединением учреждений, созданием филиальной сети. Эти меры должны сопровождаться изменением используемых образовательных технологий и технологий управления образовательными учреждениями.

Сфера услуг  дополнительного образования должна стать приоритетом для целого ряда муниципальных образований. В их число входят, прежде всего, те муниципальные образования, у которых низкое абсолютное значение показателя охвата услугами дополнительного образования сопровождалось стагнацией или выраженной отрицательной динамикой – городские округа Тольятти, Отрадный и Кинель, а также муниципальные районы Большеглушицкий, Волжский, Елховский, Кинельский, Кошкинский, Красноармейский, Челновершинский. Этим муниципальным районам,  возможно, следует повысить приоритетность расходов на дополнительное образование детей и юношества. Кроме того, четыре муниципальных образования (Красноармейский, Нефтегорский, Пестравский районы и городской округ Чапаевск) в 2009-м году характеризовались крайне низким уровнем удовлетворенности услугами дополнительного образования (уровень ниже 50% является критическим для услуг дополнительного образования, так как они носят необязательный характер и сам факт пользования услугой уже свидетельствует о позитивном, изначально благоприятном отношении клиента). Руководителям упомянутых выше муниципальных образований следует уделить особое  внимание результатам опросов потребителей образовательных услуг, так как именно в сфере образования показатели удовлетворенности имеют наибольшую значимость и могут стать основой для разработки плана оптимизационных мероприятий.