Мониторинг эффективности муниципального управления на примере муниципальных образований Самарской области

Я решила использовать управленческий мониторинг, потому что его системность позволяет исследовать в динамике состояние муниципальных образований и качество управления ими. Систематическое отслеживание и сбор данных дают возможность выявлять существующие проблемы в управлении муниципальными образованиями,  определять степень отклонения от желаемого результата и принимать более грамотные управленческие решения.

2. Оценка эффективности управления в современной России на региональном и муниципальном уровнях

В современной  России все больше и больше внимания уделяется проблеме оценки качества государственного управления на региональном и муниципальном уровнях. Важность проведения соответствующего мониторинга обусловлена федеративной формой государственного устройства, при которой качество национального управления предопределяется агрегированными показателями результативности работы органов власти на уровне субъектов федерации.  Необходимость повышения уровня роста социально-экономического развития в условиях ограниченных ресурсов предопределяется необходимостью разработки методик и технологий оценки качества государственного и муниципального управления и их внедрения в качестве инструментов отслеживания эффективности работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти.

На сегодняшний  день система оценки эффективности местного самоуправления находится в стадии формирования, а практика мониторинга работы муниципальных администраций существует во многих субъектах РФ. Прежде всего, оценивается качество управления муниципальными финансами со стороны структурных подразделений региональных администраций, которые ответственны за проведение финансовой политики в РФ. Так по методике оценки финансового состояния муниципалитета учитываются такие показатели, как: долги муниципального образования, объем доходов, уровень бюджетного дефицита, средняя зарплата, инвестиции на душу населения, и степень развития малого предпринимательства. Можно выделить следующие методики оценки эффективности работы муниципалитетов:

1. Рейтинговая система оценки социально-экономического развития муниципальных образований (Самарская, Нижегородская, Кировская, Пензенская, Калужская области и т.д.)
2. Рейтинговая система оценки муниципальных образований по уровню экономического потенциала (Свердловская область)
3. Рейтинговая система оценки, выделяющая наиболее благоприятные условия в муниципальных образованиях для развития малого и среднего бизнеса (Красноярский край)
4. Рейтинговая система оценки муниципальных образований по качеству реализации приоритетных национальных проектов (республика Тыва)

В 2008г. была сформирована единая система оценки результативности работы муниципалитетов. Согласно Указу Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[6] и разработанным на его основе Распоряжением Правительства РФ «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[11] эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов оценивается по определенному перечню показателей.

Большее число  показателей относится к группе индикаторов, характеризующих социально-экономическое развитие территории, и коррелируют с показателями эффективности работы органов исполнительной власти субъектов РФ. Это обусловлено тем, что значение сводных социально-экономических показателей региона предопределяется значениями агрегированных индикаторов находящихся на его территории муниципальных образований. Обобщая поступившие от муниципалитетов отчеты о результатах работы за год, субъект РФ готовит сводный доклад по мониторингу эффективности деятельности органов местного самоуправления, расположенных в его границах.

Доклады муниципальных  образований формируются по типу ДРОНДов(доклад о результатах и основных направлениях деятельности): помимо результатов деятельности за отчетный год, городские округа и муниципальные районы должны предоставлять сведения о планируемых значениях данных индикаторов на трехлетний период.  Однако, в подобных докладах не требуется детализация путей достижения плановых значений этих показателей. Также стоит отметить, что учет эффективности работы муниципальных образований ведется по единому закрытому перечню показателей. С одной стороны, это обеспечивает универсальность оценки качества работы администраций муниципалитетов по набору ключевых социально-экономических индикаторов, а с другой – не учитывается специфика конкретного муниципального образования, зависящая от выбранного вектора развития территории. Администрация субъекта РФ выступает распорядителем бюджетных средств на выдачу грантов городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов местного самоуправления. Однако, она сама практически не может влиять на состав перечня показателей эффективности работы местных органов власти в плане уточнения, конкретизации и актуализации индикаторов для подведомственных территорий. Таким образом, в текущем варианте методика мониторинга позволяет оценивать эффективность работы муниципальных образований по основным базовым характеристикам, не претендуя на роль комплексной системы мониторинга качества муниципального управления.

1. Система показателей муниципальной статистики

Определяющую  роль в проведении анализа и прогнозирования  показателей социально-экономического развития муниципальных образований  играет статистическая информация, однако муниципалитеты на сегодняшний день сталкиваются с определенным информационным дефицитом.

Информация, которая образуется в ходе сбора по муниципальным образованиям в рамках Федерального плана статистических работ на 2007–2010 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 671-р[10], действительно недостаточна для осуществления комплексного анализа социально-экономического развития этих территорий. Официальная информация по муниципальным образованиям формируется в соответствии с действующими законодательными актами, которые и определяют объем первичных статистических и административных данных, предоставляемых органами местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления, являясь респондентами государственной статистики, обязаны обеспечить представление министерствам и ведомствам — субъектам официального статистического учета — первичных статистических и административных данных. Предоставляемые сведения  статистического наблюдения должны быть согласованы с Минрегионом, Минэкономразвития, Минфином России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

После принятия Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»[3] Росстат расширил систему статистических показателей по муниципальным образованиям практически в 2,5 раза. В частности, в Федеральном плане сформирован специальный раздел «Муниципальная статистика», в котором предусмотрено выполнение более 60 работ, охватывающих достаточно широкий спектр показателей, относящийся к сферам ведения органов местного самоуправления. С 2007 года введен сбор данных по унифицированным формам федерального статистического наблюдения по территориально-обособленным подразделениям, что позволяет учитывать показатели деятельности предприятий и формировать в разрезе муниципальных образований итоги по крупным и средним организациям. В целях реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 и распоряжения Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р[11] в 2009 году БД ПМО дополнена показателями оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. В настоящее время загружено более 500 показателей (для справки: в 2008-м было загружено 232 показателя, в 2007 году — 198). Кроме вышеназванной базы данных по муниципальным образованиям Росстат обладает информационным ресурсом, сформированным на основе Всероссийской сельскохозяйственной переписи, проведенной в 2006 году. Кроме того, Росстат разработал перечень показателей и сформировал по каждому муниципальному образованию базу данных статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования (БД ПМО). Она размещена на официальном интернет-сайте Росстата в свободном доступе. База данных муниципальных образований включает 22 информационных блока.  
В целях реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 и распоряжения Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р в 2009 году БД ПМО дополнена показателями оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. В настоящее время загружено более 500 показателей (для справки: в 2008-м было загружено 232 показателя, в 2007 году — 198). Кроме вышеназванной базы данных по муниципальным образованиям Росстат обладает информационным ресурсом, сформированным на основе Всероссийской сельскохозяйственной переписи, проведенной в 2006 году.

В ходе организации и проведения статистических наблюдений  и обследований субъектов малого и среднего предпринимательства были выявлены следующие проблемы:

1. В российском законодательстве отсутствуют нормативные положения, возлагающие на конкретное ведомство ответственность по установлению организациям статуса субъекта малого или среднего предпринимательства[14]. Учитывая, что субъекты малого предпринимательства по законодательству наблюдаются на выборочной основе, у Росстата нет возможности получить требуемые сведения по всем малым предприятиям для уточнения отнесения их к конкретной категории.
2. Определение реально действующих хозяйствующих субъектов. Сведения о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей содержат лишь описательную информацию, но не содержат количественной информации о деятельности предприятий.[17]

2. Показатели  и критерии оценки эффективности муниципального управления

Результативность  государственного управления в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне – в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть.

Для того чтобы  выполнить программу развития России до 2020 г. и подняться на достойный  уровень жизни, предстоит внедрить инновации в организации местного самоуправления, т.е. местной власти надо научиться управлять:

• финансами, то есть рационально планировать и управлять даже небольшими бюджетными доходами, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, искать инвесторов и т.д.;
• инновациями, то есть овладевать новыми технологиями управления с помощью консультантов и экспертов;
• человеческим потенциалом, прежде всего потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества;
• информационными технологиями, ставя их на службу местной власти.

Повышение эффективности  работы органов власти – одна из важнейших задач, стоящих перед  страной. Важными шагами в этом направлении  явилось появление двух указов Президента, 28 июня 2007 г. – Указа «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»[6] и 28 апреля 2008 г.– Указа «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Оба документа  и вводимая ими система стали  инструментом включения органов власти различного уровня в реализацию национальной стратегии, обозначенной Президентом. Однако их появление вызвало бурные дискуссии в муниципальной среде. Главный аргумент – большинство контрольных показателей не имеют прямого отношения к предметам ведения и полномочиям местных властей, и повлиять на них местным властям крайне сложно. С этим трудно поспорить, действительно перечень показателей не годится для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Однако очевидно, что с помощью данной системы Показателей можно оценить реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных властей в их осуществление, но показателей оценки эффективности работы местных властей еще требуют существенной доработки. Подходы к решению этих задач требуют серьезного обсуждения, как в муниципальной среде, так и у экспертов. Для многих очевидно, что показатели эффективности должны быть привязаны к вопросам местного значения, т.е. оценивать следует количество и качество услуг, которое местные власти оказывают населению, а также их стоимость. Осуществить это достаточно сложно, ведь для осуществления такой оценки каждая услуга должна быть стандартизована. Самая сложная работа – это определение стандартов качества муниципальных социальных услуг и процедур их предоставления, то есть муниципальных регламентов.

В свою очередь необходим переход от формулирования показателей эффективности к определению индикаторов эффективности – как минимально необходимых, так и лучших. Эффективность должна измеряться конкретными индикаторами, одинаковыми для всех муниципалитетов со сходными условиями деятельности. Затем последует разработка федеральных и региональных нормативов ресурсного обеспечения конкретных стандартов и процедур качества муниципальных услуг. Также необходимо решить, на каком уровне (федеральном, региональном, местном) устанавливать стандарты. В каждом случае возникает ряд проблем, связанных с недостатком бюджетных средств, различием в социально-экономическом положении регионов и муниципальных образований и др. Одним из вариантов решения этой проблемы является стандартизация услуг на федеральном уровне. При этом стандартный перечень и уровень услуг измеряемых, вводимый на федеральном уровне, должны быть «нижней планкой». Муниципалитеты по своему усмотрению смогут вводить дополнительные показатели, что также должно учитываться при оценке их эффективности. При этом показатели необходимо дифференцировать в зависимости от типа и числа жителей муниципального образования. Их число должно быть ограничено, система оценки не должна быть громоздкой, сложно реализуемой, требующей специальной квалификации. Показатели должны быть очевидны и легко измеряемы.