Мониторинг эффективности муниципального управления на примере муниципальных образований Самарской области

Очень важно, чтобы  помимо показателей текущего функционирования муниципалитета, были представлены и показатели, отражающие стратегическое развитие муниципального образования. В первую очередь – наличия в муниципалитете стратегий социально-экономического развития и качество их реализации. Для разработки показателей эффективности и критериев их оценки следует широко привлекать местное сообщество, а также общественные организации и экспертов. Есть предложения по организации открытого конкурса на разработку подобных критериев с широким обсуждением предложенных на него продуктов, что могло бы стать самым эффективным шагом. При этом система оценки эффективности работы органов местного самоуправления должна быть многоуровневой. Первый, базовый и обязательный уровень, будет отражать качество предоставления населению важнейших услуг, развитие муниципального образования и уровень гражданской активности.

Следующий уровень  оценки, которую добровольно смогут использовать наиболее активные муниципалитеты, может касаться эффективности муниципального менеджмента, учитывающей квалификацию муниципальных служащих, скорость прохождения документов и рассмотрения обращений граждан, введение собственных дополнительных стандартов и административных регламентов предоставления бюджетных услуги т.п. Высшим уровнем оценки и признания должны стать ежегодные процедуры выделения «лучших практик».

Для достижения наибольшей эффективности, необходимо, чтобы подавляющее большинство муниципальных образований участвовало в анализе (включая муниципальные образования первого уровня – поселения), следует обеспечить независимость экспертизы, а также ясность и прозрачность критериев.

В настоящее  время от муниципальных органов  все больше требуется количественная оценка управления, но измерить эффективность их деятельности можно лишь до определенного предела. Для преодоления этого противоречия может быть использовано управление по результатам как особый подход к управленческим задачам, возникший с усложнением их содержания и взаимосвязей. Это способ уменьшить число ошибок и роль случайности в отборе учитываемой информации, когда «полную» информацию об объектах и задачах управления практически невозможно собрать и проанализировать.

Управление  по результатам является альтернативой  детализированным алгоритмам действий и жесткому пошаговому контролю. Рассматриваемый подход наиболее удобен для управления развитием муниципальных образований. Этот процесс предполагает поиск новых путей, изменение сложившихся тенденций и, как следствие, более высокую степень неопределенности, обусловленную широким перечнем факторов внутренней и внешней среды.

При определении  предмета оценки эффективности управления развитием муниципальных образований  целесообразно использование более  широкого определения - «фактически  полученный результат», так как практически невозможно оценить какая «доля» полученных результатов связана непосредственно с работой муниципальных органов управления. Под «фактически полученным результатом» понимается динамика уровня социально-экономического развития муниципального образования.

3. Мониторинг  эффективности муниципального управления на примере муниципальных образований Самарской области

В период с 21 июля по 4 сентября 2009 года экспертная группа аппарата правительства Самарской области, в которую, кроме представителей органов исполнительной власти, входили эксперты Высшей школы экономики (г. Москва), провела рабочие встречи в целях проверки данных, представленных в докладах глав местных администраций во всех муниципальные образованиях Самарской области. Оценка производилась на основании значений показателей по достигнутому уровню и динамике показателей социально-экономического развития муниципальных образований, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. Работа органов местного самоуправления оценивается более чем по тридцати показателям, касающимся здравоохранения, образования, жилищного и дорожного строительства, предпринимательской деятельности, благоустройства и санитарного состояния территорий. Учитывается также удовлетворенность жителей действующей муниципальной властью. [10]

Цель мониторинга  определена тремя основными позициями:

1. Сбор полной объективной информации о состоянии дел в муниципальных образованиях;
2. Выявление проблемных ситуаций, которые существуют сегодня в муниципальных образованиях;
3. Формирование конкретных предложений по реализации комплекса мер, направленных на решение выявленных проблем.

Анализ качества управления социально-экономическим развитием городских округов и муниципальных районов Самарской области

Дорожное  хозяйство и транспорт

Эффективность муниципального управления в рамках данной сферы деятельности оценивалась  по следующему перечню показателей:

• Доля автомобильных дорог общего  пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен капитальный ремонт
• Доля автомобильных дорог общего  пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен текущий ремонт
• Доля автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием, переданных на техническое обслуживание немуниципальным и (или) негосударственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше 3 лет)
• Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения

Установленная для оценки эффективности в данной сфере муниципального управления система  показателей характеризуется высокой  статичностью, так как большинство  показателей имеют устойчивые абсолютные значения, в большей мере связанные со сложившимися параметрами дорожной сети муниципального образования. В отчетный период были выявлены следующие проблемы:

В Самарской  области практически отсутствуют  автомобильные дороги с твердым  покрытием, переданным на техническое  обслуживание немуниципальным и негосударственным предприятиям на основе долгосрочных договоров. [4] Отчасти это обусловлено отсутствием нормативной и методическом базы, в связи с чем ожидается сохранение нулевых абсолютных значений данного показателя в целом по муниципальным образованиям Самарской области. Данная ситуация отчасти объясняется тем, что в  действующей формулировке показатель оказывается неадекватным сложившейся практике. Достаточно трудно ожидать от муниципального образования выхода контрактного цикла за пределы среднесрочного бюджета в то  время, как даже в рамках этого срока (от 1 до 3 лет) все возможности по оптимизации не исчерпаны. Тем не менее, следует последовательно продвигаться к достижению целевого показателя, увеличивая продолжительность действия договоров хотя бы до 3-х лет, что снижает издержки контрактации и повышает определенность параметров рынка ремонтных работ. В связи с этим муниципальным образованиям следует обратить особое внимание на оптимизацию системы контрактов по техническому обслуживанию автодорог, включая увеличение средней продолжительности контракта.

В большинстве  муниципальных образований соотношение  между текущим и капитальным  ремонтом дорог общего пользования  и в 2008-м, и в 2009-м году характеризовалось  доминированием текущего ремонта. Даже в условиях недостаточного бюджетного финансирования муниципальным образованиям следует сохранять или увеличивать долю капитального ремонта в общем объеме ремонтных работ, так как текущий ремонт не может полностью решить проблемы повышения или даже поддержания качества транспортной инфраструктуры муниципального образования.

Восьми муниципальным  районам  доля населения, не имеющего возможности использовать регулярное маршрутное сообщение с центром, составляет более 2%. Проблему транспортной доступности отдаленных и малонаселенных территорий можно решить как с использованием как традиционных (организации регулярных автобусных маршрутов), так и с применением  альтернативных подходов (например, организация социального такси). Всем муниципальным образованиям следует учитывать тенденцию к сокращению объемов дотационных перевозок в связи с сокращением расходов, выделяемых на данные цели в расходной части местных бюджетов. В данных условиях сохранить функционирование маршрутной сети в полном объеме можно как за счет оптимизации структуры маршрутов, так и за счет использования пакетной схемы предоставления доступа перевозчикам.

Развитие  малого предпринимательства

Эффективность муниципального управления в рамках данной сферы деятельности оценивалась  по следующему перечню показателей:

• Число субъектов малого предпринимательства, ед. на 10 тыс. человек населения
• Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций
• Расходы бюджета муниципального образования на развитие  и поддержку малого предпринимательства в расчете на одно малое предприятие муниципального образования, тыс. руб.
• Расходы бюджета муниципального образования на развитие  и поддержку малого предпринимательства в расчете на одного жителя муниципального образования, тыс. руб.

Значения данных показателей в целом по Самарской  области являются крайне низкими, причем это характерно для большинства оцениваемых муниципальных образований (за исключением г.о. Кинель, Самара, Отрадный, Тольятти, а также м.р. Безенчукский, Кинель-Черкасский, Нефтегорский).  Данное обстоятельство свидетельствует о крайне низком охвате, как жителей, так и субъектов малого бизнеса мерами стимулирования малого бизнеса и индивидуального предпринимательства, что несколько противоречит задачам антикризисной политики.

 Повышение данных показателей можно ожидать при условии реализации активных мер содействия новым и уже функционирующим субъектам малого предпринимательства, включающим:

• правовое обеспечение (проведение консультаций, правовой экспертизы документов, распространение среди предпринимателей правовых актов и др.);
• поддержку при формировании основных фондов (сбор информации о свободных производственных площадях и оборудовании для передачи в аренду заинтересованным лицам; содействие заключению договоров (аренда нежилых помещений) с органами управления муниципальным имуществом муниципальных образований;
• финансовую поддержку через предоставление кредитов субъектам малого предпринимательства;
• информационное и организационно-методическое обеспечение (разработку и тиражирование специализированных пособий, в которых в доступной форме изложены различные аспекты предпринимательской деятельности, освещение этой тематики в СМИ).  

Реализация  программ финансовой поддержки как  действующих, так и вновь сознанных  субъектов малого бизнеса, должна остаться приоритетом и предметом постоянного  внимания органов местного самоуправления всех муниципальных образований Самарской области. При этом следует конструировать программы поддержки таким образом, чтобы это стимулировало выявление таких организаций и получение данных по общим характеристикам их хозяйственной деятельности с отражением всей информации, необходимой для проведения наиболее востребованной политики поддержки малого бизнеса.

Улучшение инвестиционной привлекательности

Эффективность муниципального управления в рамках данной сферы деятельности оценивалась  по следующему перечню показателей:

• Площадь земельных участков, предоставленных для строительства
• Площадь земельных участков, предоставленных для жилищного и индивидуального жилищного    строительства
• Площадь земельных участков, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного строительства
• Средняя продолжительность периода с даты принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков до даты получения разрешения на строительство
• Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию: объектов жилищного строительства, в том числе индивидуального жилищного строительства, – в течение 3 лет
• Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию: иных объектов капитального строительства – в течение 5 лет
• Доля площади земельных участков, являющихся объектами   налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района)

Все показатели, рассматриваемые в рамках оценки данной сферы деятельности органов  местного самоуправления, характеризуются  совместным влиянием как администрации муниципального образования (выступающей в роли поставщика услуг и объектов), так и участников рынка (выступающих в качестве заявителей, покупателей). Тем не менее, наличие внешнего влияния не следует воспринимать как снятие ответственности за оптимизацию значений показателей с администрации муниципального образования.