Административно-государственное управление в Великобритании

Партийный состав постоянных и сессионных комитетов комплектуется  по принципу пропорционального представительства  фракций; это обеспечивает партии, располагающей абсолютным большинством мест в палате общин, преобладание и во всех ее комитетах. Представители той же партии назначаются и председателями всех комитетов палаты.

Законопроекты (билли) могут  быть внесены в любую палату, но на практике все политически важные билли рассматриваются вначале нижней палатой и лишь затем верхней. Право законодательной инициативы принадлежит исключительно членам парламента, и тем не менее имеется существенное различие между «правительственными биллями» (члены правительства в Великобритании обязательно являются членами той или другой палаты и в качестве таковых пользуются правом законодательной инициативы) и «биллями частных членов» (неправительственными законопроектами). Правительственные билли могут быть внесены в любой день парламентской сессии, и для их обсуждения отводится не менее 4 из 5 рабочих дней в неделю, а для внесения и обсуждения «биллей частных членов» отводятся только пятницы, да и они могут быть заняты правительственными делами.

Все правительственные и неправительственные билли проходят одни и те же стадии законодательной процедуры - три чтения, стадию рассмотрения в комитетах и стадию доклада комитета палате. В интересах правительства прения на любой стадии могут быть ограничены с помощью одного из трех приемов: 1) закрытия прений в случае внесения соответствующей резолюции, поддержанной спикером и одобренной по крайней мере 100 депутатами; 2) «гильотины», т. е. принятия резолюции, заранее устанавливающей время прекращения прений по отдельным разделам билля (при этом раздел утверждается тогда, когда значительная часть его и не обсуждалась); 3) «кенгуру», т.е. принятия резолюции, дающей право спикеру выбрать для обсуждения лишь несколько поправок из общего числа предложенных.

Билль, принятый палатой общин, передается на рассмотрение палаты лордов. Если билль удостоверен спикером в качестве финансового («денежного»), он должен быть принят верхней палатой в течение 1 месяца - в противном случае билль передается на подпись главе государства без одобрения палаты лордов. Нефинансовый билль передается на подпись монарху без одобрения верхней палаты только в том случае, если палата лордов дважды, в двух последовательных сессиях, отклонила этот билль, а палата общин дважды приняла его, причем между вторым чтением билля в нижней палате во время первой сессии и окончательным принятием его этой палатой во второй сессии прошло не менее года. Короче говоря, палата лордов может задержать принятие нефинансового билля на год.

Фактически доминирующую роль в осуществлении законодательной власти в Великобритании играет правительство: оно вносит примерно 85 % всех биллей, а «частные члены» - только 15 %. Среди законов, принятых парламентом, те, что внесены правительством, составляют 95 %.

К формам парламентского контроля над деятельностью правительства, которые используются в Великобритании, относятся в первую очередь вопросы. Как правило, вопросы подаются заранее, и в начале каждого заседания палаты (исключая заседание в пятницу) отводится час для устных ответов на них. Ответы министров предельно кратки, так что в течение «часа вопросов» дается по 50-70 ответов; парламентарий, не удовлетворенный ответом, может задать дополнительный вопрос. В течение года примерно на 3 тысячи вопросов даются устные ответы, в парламентских отчетах содержится еще около 40 тысяч письменных ответов министров.

Обсуждению общей политики правительства посвящаются прения по поводу тронной речи монарха, в  которой излагаются ее основные направления. Они проводятся в начале каждой парламентской  сессии. Время от времени проходят также прения по отдельным проблемам правительственной политики, к которым правительство считает необходимым привлечь внимание парламента и общественного мнения.

Любая палата вправе принять  решение о расследовании какого-то дела, имеющего общественное значение, и поручить это расследование специально образованному временному «отобранному» комитету. Но современная практика идет по другому пути: такое расследование поручается либо какому-то судье, либо королевской (а то и департаментской) комиссии.

Ежегодно одному из «отобранных» комитетов палаты общин представляется доклад парламентского комиссара по делам администрации. Комиссар назначается главой государства для расследования жалоб граждан на злоупотребления администрации. Жалобы, однако, должны быть поданы депутату и им переданы комиссару. Последний включает в свой доклад лишь небольшую часть жалоб, при расследовании которых он установил злоупотребления.

Специфической особенностью британской парламентской практики является наличие официальной оппозиции. «Лояльная оппозиция Ее Величества» - так официально именуют главную оппозиционную партию в парламенте. Лидер оппозиции возглавляет так называемый теневой кабинет, занимающийся теми же проблемами, что и правительство, и получает жалование от государства. Члены теневого кабинета (теневые министры) выступают на заседаниях парламента от имени оппозиции в качестве главных ораторов по соответствующим вопросам. 

Правительство

Центральная исполнительная власть представлена органом, состоящим из министров, - правительством Ее Величества во главе с премьер-министром. Фактически главную роль в управлении государством играют правительство и премьер-министр. Отдельные вопросы организации и деятельности правительства регулируют следующие основные нормативные акты: Акты о министрах Короны 1937 г., 1964 г., 1975 г.; Акт о передаче полномочий министров Короны 1946 г.; Акты о дисквалификации депутатов палаты общин 1957 г. и 1975 г.; Акт о государственных документах 1967 г.; Акт о жалованье министров 1972 г.

Порядок формирования правительства  основывается главным образом на конституционных соглашениях. Новое  правительство формируется после  каждых парламентских выборов. Королева назначает премьер-министром лидера партии, получившей абсолютное большинство мандатов в палате общин. Поскольку каждая партия имеет заранее избранного лидера, никого другого на этот пост королева назначить не может. Если же ни одна из партий не получила абсолютного большинства (что в Великобритании случается довольно редко), королева проводит консультации с лидерами партий и, выслушав их советы и предложения, сама принимает решение. После назначения премьер-министра королева по его предложению назначает остальных членов кабинета и всего правительства.

Если премьер-министр  уходит в отставку в период между парламентскими выборами, его преемник назначается королевой после того, как партия, располагающая большинством голосов в палате общин, изберет нового официального лидера. Новый премьер-министр, даже если он принадлежит к той же партии, что и его предшественник, формирует новый кабинет. Поражение на выборах влечет коллективную отставку правительства. Что касается королевской прерогативы увольнения премьер-министра, то с 1783 г. монархи ею не пользовались.

Должность премьер-министра возникла как результат конституционного соглашения. До настоящего времени его полномочия и фактическая роль определяются неписаным правом, а также зависят от политических обстоятельств.

Согласно обычаю, премьер-министр  носит титул первого лорда казначейства, а с 1968 г. занимает должность министра гражданской службы. В исключительных случаях на премьер-министра возлагается непосредственное руководство каким-либо крупным министерством. Например, Гарольд Вильсон возглавлял министерство экономики с 1967 по 1968 г. совместно с соответствующим государственным секретарем.

Премьер-министр играет ведущую роль в кабинете и правительстве, осуществляя руководство их деятельностью, а также руководство основными  министерствами и центральными ведомствами. Он является главным советником королевы, представляет ей для зачтения в парламенте тронную речь, служащую программой правительства, выполняет представительские функции в международных отношениях. Премьер-министр устанавливает круг вопросов, подлежащих рассмотрению кабинетом и правительством, определяет их общую политическую стратегию, руководит работой комитетов, дает рекомендации монарху относительно состава кабинета, решает вопрос об увольнении министров и об отставке правительства, направляет правотворческую деятельность кабинета. Для современной Великобритании характерно возрастание роли премьер-министра в принятии политических решений и ограничение коллегиальных форм деятельности кабинета. Безусловно признается, что он вправе вмешиваться в любую область управления. Практика свидетельствует, что премьер-министр играет ведущую роль прежде всего в области внешних сношений, экономической политики и в других наиболее важных сферах государственной жизни.

Премьер-министр осуществляет ряд прерогатив монарха от его  имени: назначает высших чиновников государства, созывает и распускает парламент, объявляет войну и заключает мир. Английское право не содержит специальных требований к кандидату на пост премьер-министра. Лицо, претендующее на эту должность, должно быть совершеннолетним, британским подданным, членом парламента (обычно - членом палаты общин).

Для обеспечения эффективной  деятельности главы правительства  используется личный секретариат премьер-министра, который не имеет постоянного состава. Премьер-министр может создавать в структуре этого органа новые звенья. Секретариат премьер-министра включает лиц, являющихся гражданскими служащими - чиновниками высшего ранга. В его функции входит ведение переписки, поддержание связи с членами кабинета, с отдельными министерствами и ведомствами, подготовка информационных и аналитических материалов. В личном секретариате премьер-министра существует должность секретаря по связи с общественностью, на которого возлагаются обязанности выступать с публичными заявлениями о политике правительства, встречаться с журналистами, проводить пресс-конференции.

В отличие от других стран, внутри правительства Великобритании формируется и действует кабинет министров с более узким составом. Таким образом, термины «правительство» и «кабинет» не равнозначны. В правительство входят все министры, тогда как кабинет - это организационно обособленная часть правительства, играющая особо важную роль.

Кабинет является органом, структуру  и компетенцию которого в значительной мере определяют конституционные соглашения. Жесткие правила, касающиеся его  состава, функций и процедуры  деятельности, отсутствуют. Кабинет включает министров, возглавляющих самые важные министерства. На его регулярных заседаниях обсуждаются наиболее актуальные вопросы государственной жизни, принимаются решения, которые затем реализуются членами правительства. Поскольку существует различие понятий «правительство» и «кабинет», постольку сложилось и деление министров на две группы: министры - члены кабинета и министры - не члены кабинета. Число министров законодательно не определено, обычно оно колеблется от 75 до 80 человек. Численный состав правительства устанавливается премьер-министром.

В правительстве полного состава  можно выделить четыре категории  министров: 1) министры, возглавляющие  министерства, именуемые, как правило, государственными секретарями (некоторые  министры сохраняют исторические наименования, как, например, канцлер казначейства, лорд-канцлер); 2) министры, не являющиеся главами министерств, т.е. министры без портфеля, а также члены правительства, занимающие традиционные должности - лорд-хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского; 3) государственные министры, являющиеся фактически заместителями глав министерств или главами крупных функциональных подразделений министерств (в министерствах обороны, окружающей среды и др.); 4) младшие министры - парламентские секретари, обеспечивающие связи министров с парламентом. В крупных министерствах имеется обычно несколько парламентских секретарей. В состав правительства входят также младшие министры казначейства.

Что касается состава  кабинета, то он определяется лично премьер-министром, и обычно число министров в нем колеблется от 16 до 24 человек, считая и самого премьера. В кабинет обязательно входят лорд-канцлер, канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари внутренних и иностранных дел, обороны, торговли. Премьер-министр группирует вокруг себя нескольких министров, занимающих особое положение в кабинете в силу важности возглавляемых ими ведомств. Таким образом, в каждом кабинете обычно складывается своеобразный «внутренний кабинет», представляющий собой неформальную группу министров, пользующихся особым доверием премьер-министра. Они принимают наиболее активное участие в заседаниях кабинета и оказывают влияние на принятие решений. Те министры, которые не входят в состав кабинета, могут присутствовать на его заседаниях только тогда, когда их специально приглашают для рассмотрения того или иного вопроса.

Английское статутное  право не содержит норм, определяющих полномочия кабинета. Фактически в  настоящее время в его компетенцию  входят общее руководство исполнительным аппаратом в соответствии с политикой, предписанной парламентом; координация деятельности министерств и ведомств; определение основных направлений государственной политики; участие в подготовке законопроектов для рассмотрения в парламенте, а также принятие актов, относящихся к компетенции самого кабинета. Значительное место в деятельности кабинета принадлежит руководству системой центральных органов управления. Он определяет основные направления их работы, разрешает спорные вопросы между ними. В деятельности отдельных членов кабинета большая роль отводится руководству возглавляемыми ими министерствами. Министр несет ответственность за политику министерства, выступает в палате общин по вопросам, относящимся к сфере его деятельности, проводит межминистерские переговоры в кабинете.

Работа кабинета организуется аппаратом, в который входит ряд  органов: секретариат, центральная статистическая служба и др. Структура аппарата может меняться в зависимости от личного усмотрения премьер-министра, имеющего право создавать в ней новые посты и подразделения. Под общим руководством премьер-министра секретариат координирует деятельность правительства и кабинета, включая комитеты. Секретариат составляет доклады для премьер-министра, готовит совместно с ним повестку дня и другие материалы для заседаний кабинета, ведет протоколы заседаний кабинета и комитетов, рассылает документы и решения кабинета и комитетов министрам, контролирует выполнение министерствами решений кабинета. Он имеет право запросить у министров любые необходимые документы для получения информации по различным вопросам.