Правовая информатизация

Однако в этом случае в  сферу анализа попадают слишком  разнообразные отношения, так или  иначе связанные с информацией, поэтому для того, чтобы четко  отграничить информационные отношения  в собственном смысле слова от других правоотношений, требуется наличие  определенного критерия. Наиболее приемлемым основанием такого разграничения можно  считать следующий: является ли информация целью, конечным итогом деятельности, или играет вспомогательную роль, выступая средством для достижения какой-либо иной цели. Другими словами, если конкретное общественное отношение  можно считать завершенным с  момента передачи информации другому  субъекту, создания информационного  ресурса, с начала хранения или поиска информации и т.п., то имеет место  информационное отношение. Целью и  прямым его результатом являются сведения, данные или знания, возникшие  у субъектов информационного  взаимодействия.

Широкое распространение  новых информационных технологий и  информатизации в целом привело  к расширению предмета регулирования  российского права, что анализируется  в третьем параграфе.

Такое расширение проявляется  как в видоизменении прежних  правовых институтов, так и в появлении  новых.

К ранее существующим, но получившим новое содержание, относится, например, институт делопроизводства. В связи с возникновением электронной (компьютерной, машиночитаемой) формы документов изменяются правовые основы документооборота, его организационно-правовые формы и т.п. К новым сферам правового регулирования относятся информационные технологии, информационные ресурсы, информационная безопасность. Особенно актуальным становится правовое регулирование телекоммуникаций, причем с совершенно новых позиций.

Традиционное российское законодательство о телекоммуникациях (точнее, об электросвязи) исторически  было сформировано для решения главным  образом вопросов государственного управления и обусловливалось сугубо технической стороной телекоммуникационных отношений. В этом смысле основной акцент в правовом регулировании делался  на такие проблемы как совместимость  сетей связи, лицензирование деятельности в этой области, стандартизация и  сертификация средств и систем связи, решение вопросов их качества, определение полномочий и управленческого взаимодействия государственных структур и т.д.

В контексте даже самого общего рассмотрения современных проблем  отношений по поводу использования  сетей связи, можно однозначно признать, что такой подход недостаточен, поскольку  он слишком односторонен и не позволяет  в достаточной степени решать насущные вопросы развития сетевой  инфраструктуры, которая отвечала бы требованиям XXI в. Поэтому при исследовании телекоммуникаций и их правового  регулирования необходимо исходить из нескольких предпосылок.

Во-первых, развитие телекоммуникаций без совершенствования потенциалов  потребления информационной продукции  невозможно, поскольку современные  телекоммуникации охватываются по большей  части сетевыми технологиями, в том  числе связанными с Интернетом, т.е. средой изначально информационной. Во-вторых, совокупность правовых норм, регулирующих собственно телекоммуникацию и связь, остается институтом административного  права, но в связи с бурным развитием  информационных отношений и их принципиальной новизной по отношению к традиционной правовой системе телекоммуникационные отношения все более преобразуются  в информационные. И, наконец, в-третьих, за понятийную основу телекоммуникационных средств и систем следует брать законодательную дефиницию сети электросвязи (электрическая связь - всякая передача или прием знаков, сигналов, письменного текста, изображений, звуков по проводной, радио-, оптической и другим электромагнитным системам) как технологической системы, обеспечивающей один или несколько видов передач: телефонную, телеграфную, факсимильную, передачу данных и других видов документальных сообщений, включая обмен информацией между ЭВМ, телевизионное, звуковое и иные виды радио- и проводного вещания. Средства связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу обеспечения процесса сбора, обработки, накопления и распространения информации, т.е. техническую основу информатизации.

В силу отмеченных обстоятельств  телекоммуникационные отношения и  законодательство по поводу телекоммуникаций являются частью гораздо более широкой  системы отношений: телекоммуникации в такой интерпретации включают в себя все коммуникационные процессы, осуществляемые с помощью средств  и систем электросвязи.

Правовое регулирование  телекоммуникаций охватывает многие объекты, в том числе такой новый  феномен, как Интернет - уникальной в силу своего объема и распространения  в мире совокупности локальных, корпоративных, региональных и национальных телекоммуникационных сетей и универсальной технологии обмена данными.

Развитие Интернета и  общедоступных телекоммуникационных сетей делает еще более актуальным решение стоящих перед обществом  социальных, экономических и правовых проблем, и за последнее время  российским законодателем и научной  общественностью этим проблемам  уделяется достаточно много внимания.

С учетом рассмотренных выше положений о телекоммуникациях  необходимо отметить, что само по себе правовое регулирование Интернета  принципиально ничем не отличается от правового регулирования других видов телекоммуникационных средств  и систем. Исключение составляет одна особенность, которая связана с  международным и глобальным характером всемирной телекоммуникационной сети, и основные проблемы, требующие законодательного урегулирования в России в связи  с развитием Интернета, практически  не отличаются от таковых в других развитых странах мира.

Все они лежат по большей  части в плоскости правового  регулирования порядка и условий  использования телекоммуникационных сетей, защиты прав и законных интересов  различных субъектов при обмене информацией в глобальных компьютерных сетях, прояснение ситуации с управлением  российским сегментом Сети, регулирования  отношений, складывающихся при функционировании Интернета.

К основным правовым проблемам  Интернета можно отнести: определение  государственной политики Российской Федерации в отношении развития российского сегмента этой сети; создание нормативной базы для электронного документооборота, в т.ч. законодательное  закрепление электронной коммерции; охрану авторских и иных исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности; проблемы обеспечения информационной безопасности, применения средств криптозащиты, защиты персональных данных, а также электронных почтовых ящиков, серверов и сайтов от информационных атак; предотвращение общественно опасных деяний и создание нормативных условий для эффективного выявления и наказания лиц, совершивших такие правонарушения, организацию системы оперативно-розыскных мероприятий; определение юрисдикции государств при разрешении j правовых споров и дел о правонарушениях в Сети.

Наряду с этими общими проблемами, в России имеются и  специфические: низкий уровень информационной культуры населения и вместе с  тем высокий уровень квалификации отечественных компьютерных мошенников, осуществляющих многочисленные попытки  противоправного вмешательства  в работу национальных и международных  сетей; правовой нигилизм и отсутствие однозначно установленного правового  статуса различных информационных объектов, в силу чего происходит бесконтрольное их использование; недостаточный уровень и пропускная способность, низкая надежность линий связи и коммуникационного оборудования и некоторые другие.

На основе изложенного  можно утверждать, что методологические подходы к определению стратегии  дальнейшего развития телекоммуникационной сферы должны предусматривать: поднятие на уровень закона многих вопросов, решаемых сегодня в ведомственном  порядке; изменение структуры государственного управления телекоммуникационной отраслью; внедрение перспективных механизмов правового регулирования, прошедших  практику в ЕС, США и других странах (универсальная общественная услуга, кабельные коммуникации, политика в  области спектра радиочастот  и др.).

В связи с этим основными  направлениями дальнейшего развития телекоммуникационной отрасли в  России, в т.ч. в сфере Интернета, представляются следующие: принятие базового закона о телекоммуникациях, который  учитывал бы положительный опыт деятельности российских и зарубежных предприятий  связи (провайдеров), а также теорию и практику правового регулирования  телекоммуникационных отношений за рубежом; правовая институциализация неурегулированных элементов телекоммуникационной сферы и обеспечение их взаимосвязи с другими отраслями российского законодательства; развитие социального государственного и общественного информационного обслуживания. В целях экономии времени и средств можно пойти и по пути внесения дополнений и изменений в действующее законодательство.

В четвертом параграфе  анализируется видоизменение форм опубликования нормативных правовых актов.

Потребность в повышении  оперативности доведения правовой информации до адресатов привела  к выводу о желательности ее распространения  по телекоммуникационным каналам. Для  этого помимо печатной формы обнародования  нормативных актов нужна была электронная, в том числе цифровая, оптическая или иная машиночитаемая форма.

Такая официальная форма  опубликования была введена 5 апреля 1994 г. указом Президента Российской Федерации. В настоящее время НТЦ "Система" ФАПСИ выпускает электронные  аналоги Собрания законодательства Российской Федерации и Бюллетеня  нормативных актов федеральных  органов исполнительной власти.

При электронной (машиночитаемой) форме отпадают проблемы временного ресурса при тиражировании нормативных  актов и аутентичности текстов, полученных из базы данных. На взгляд автора, официальную машиночитаемую форму  необходимо распространить и на законодательные  акты, принимаемые Федеральным Собранием  Российской Федерации. Помещение акта в электронной форме в базу данных означает быстрое и практически  одновременное его обнародование  на всей территории Российской Федерации. В этом случае устраняются многие серьезные проблемы (часть из них  рассмотрена в работе), связанные  с опубликованием таких актов  и получением информации о содержании закона его адресатами в бумажной форме (это уже приводило к  признанию неконституционными норм некоторых законодательных актов  по причине их несоответствия порядку  введения в действие).

При опубликовании нормативных  актов в машиночитаемом виде возникают  и проблемы доступа граждан к  такой форме нормативных документов, поскольку обеспеченность населения  России электронно-вычислительной техникой до сих пор находится на низком уровне. В диссертационном исследовании предложено применить современные  средства информатизации и телекоммуникаций как техническую базу, совмещая ее с возможностями библиотечной системы  страны как организационной основы системы распространения официальных  документов. Необходимо более широкое использование общероссийской информационно-библиотечной компьютерной сети "Либнет", внедрение системы международных машиночитаемых форматов, переход на корпоративные электронные технологии, создание библиотечных он-лайн центров, подключение региональных библиотек к действующим компьютерным сетям, создание электронных информационных ресурсов и развитие автоматизированных технологий в библиотеках субъектов Российской Федерации, а также дальнейшее развитие сети публичных центров правовой информации и предоставление универсальных интернет-услуг через почтовые отделения связи.

В пятом параграфе рассмотрено  возрастание роли международно-правовых актов в информатизации России.

Среди многосторонних договоров  с участием Российской Федерации  особо важное значение для информатизации имеют договоры универсального характера, представляющие по своему предмету регулирования интерес для всех государств мира. Они предусматривают мероприятия всемирного масштаба, в том числе в области информатизации.

Особую актуальность в  совершенствовании законодательства в сфере информатизации имеют  соглашения или отдельные нормы  по связи, информатике и информационной инфраструктуре, такие как, например, Будапештская Декларация о европейской  политике в области новых информационных технологий 1999 г. В подобных соглашениях  закреплены обязанности сторон поддерживать развитие современных методов обработки информации, включая ее средства; предпринимать надлежащие шаги по стимулированию эффективного взаимного обмена информацией и необходимые усилия для развития и укрепления сотрудничества в этой области; обмениваться информацией о политике в области создания информационных инфраструктур; выявлять возможности реализации совместных исследовательских и прикладных проектов в области информационно-коммуникационных технологий, а также в сфере создания информационной инфраструктуры; разрабатывать совместные программы по подготовке специалистов в области информационных технологий и услуг и т.п.

Во вторую категорию международных  договоров России входят договоры, заключаемые на уровне российского  правительства. Среди них важное значение имеют международные соглашения в рамках СНГ (об обмене экономической информацией, о создании автоматизированной системы информационного обмена, об информационном обеспечении выполнения многосторонних соглашений, об обмене информацией в области внешнеэкономической деятельности и правовой информацией, о формировании информационного пространства СНГ и др.), а также двусторонние соглашения между правительствами стран СНГ, непосредственно регулирующими вопросы сотрудничества в области информатизации и вычислительной техники, защиты информации, обмена информацией по отдельным вопросам, в т.ч. правовой. В то же время в диссертации на конкретных примерах показана низкая эффективность отдельных документов.

Договоры третьей категории  заключаются федеральными органами исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и другими  подведомственными российскому  правительству органами - с аналогичными органами других государств по вопросам, входящим в их компетенцию: соглашения о создании межгосударственной подсистемы информационного обмена между пограничными войсками государств - участников СНГ, межгосударственной подсистемы информационного  обмена между органами внутренних дел  государств-участников СНГ, о сотрудничестве между Министерством внешних  экономических связей РФ и Министерством торговли США в области деловой информации и обмена коммерческой рыночной информацией и др. Новым в этой области является заключение соглашений между высшими судебными органами о взаимном сотрудничестве и обмене правовой информацией.