Правовая информатизация

С начала 50-х гг. в нашей  стране решались вопросы внедрения  автоматизации и механизации  процессов производства, учетно-вычислительных работ. Информатизация постепенно проникала  в банковскую сферу, договорные отношения  и затем - в сферу государственного управления и права.

Уровень развития информационного  законодательства - один из индикаторов  демократичности общества, поскольку  предполагает открытость государственных  институтов перед общественностью, реализацию конституционных прав личности на информацию. Законодательство России в сфере информации и информатизации начало формироваться с 90-х гг. и  в настоящее время включает несколько  законов, которые основываются на Конституции  Российской Федерации.

В параграфе показана хронология появления основных законодательных  актов, регулирующих сферу информатизации, их взаимосвязь, соотношение с другими  источниками права. Всего, по подсчетам  автора, информационная сфера России регулируется нормативно-правовыми  актами, количество которых составляет от 900 до 1800 (в зависимости от наполнения АИПС и методологических подходов к  содержанию норм права).

Второй параграф посвящен конституционным основам информатизации.

Конституционные нормы являются фундаментом законодательства об информации и информатизации, устанавливая его  основные начала, исходные положения.

Конституционное закрепление  информатизации имеет двоякий характер. С одной стороны, в Конституции Российской Федерации непосредственно закреплены основные права и обязанности субъектов в сфере информационных отношений, базирующиеся на свободе личности и презумпции открытости информации: право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; свобода издательской деятельности, средств массовой информации, запрещение цензуры, право на охрану интеллектуальной собственности; контроль над информацией о личности, а также тайна передачи информации; недопущение сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия; обязанность органов власти обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 23, 24, 29, 41, 42, 44). С другой стороны, отношения в сфере информатизации, в области производства и применения новых информационных технологий Конституция закрепляет косвенно, создавая предпосылки и определяя исходные положения для такого регулирования в текущем законодательстве (ст. 15,33,45,46, 125 и др.).

В работе анализируется роль конституционных положений в  законотворчестве и развитии законодательства, регулирующего информатизацию в  Российской Федерации, и на конкретных примерах доказывается, что в реализации многих закрепленных Конституцией прав граждан решающее значение приобретает  их информационное обеспечение. В диссертационном  исследовании показана связь конституционных  положений с нормативно-правовым обеспечением информатизации и на основе анализа практики реализации указанных  выше статей Конституции делается вывод  о необходимости конкретизации  некоторых конституционных положений  в текущем законодательстве, и  вносятся предложения в этой области.

К основным из них относятся: 1) включить в законопроект "О праве на информацию" положение о создании доступных для граждан серверов органов государственной власти, содержащих информацию о деятельности этих органов, с целью законодательного обеспечения реализации конституционных прав личности на информацию (ст. 24 и 29 Конституции РФ); 2) ускорить принятие Закона "О персональных данных" для обеспечения конституционных прав личности на защиту частной жизни (ст. 23, 24, 28 Конституции РФ) в условиях развития телекоммуникационных сетей, определив в нем порядок получения и использования информации персонального характера в сетях; 3) провести анализ действующего законодательства с целью определения его соответствия конституционным установлениям и условиям, возникающим в связи с развитием новых информационных технологий в России; обеспечить совершенствование законодательства в области защиты прав на объекты интеллектуальной собственности, доступные для использования в телекоммуникационных сетях.

В третьем параграфе работы анализируются особенности правового  регулирования информатизации и  пути его совершенствования.

Важность проблемы правового  регулирования информатизации определяется тем, что оно существенно воздействует на общественные отношения во всех сферах жизни страны. Можно утверждать, что любой вид правоотношений предваряется, сопровождается или заканчивается  информационными связями. Указанное  тесное переплетение информации, информатизации и информационных отношений существенно  усложняет структуру законодательства в сфере информации и информатизации.

Правовое регулирование  в сфере информатизации осуществляется в трех взаимосвязанных и взаимозависимых  направлениях: 1) формирование и использование  информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной  информации; 2) создание и применение информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения; 3) защита информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах, информационная безопасность.

Анализ правового регулирования  информатизации позволил выявить ряд  негативных обстоятельств, которые  необходимо учитывать при дальнейшей разработке ее законодательных основ.

Во-первых, правовые основы информатизации характеризуются отсутствием  системы законодательного обеспечения  информатизации России, в законотворческой работе наблюдаются пробелы в  разработке единой методологии правового  регулирования отношений, связанных  с информатизацией. Как результат - противоречивость отдельных норм действующих федеральных законов, слабая правовая урегулированность некоторых сфер информатизации. Во-вторых, действенность ряда норм оказалась недостаточно эффективной ввиду отсутствия отлаженного механизма их реализации. Следствием этого являются определенные затруднения в правоприменительной практике. В-третьих, при формировании информационного пространства России возникает противоречие между потребностями в расширении свободного обмена информацией и необходимостью сохранения определенных ограничений на ее распространение. Разрешение этой проблемы крайне затрудняется теми обстоятельствами, что до сих пор не урегулированы вопросы предоставления информационных услуг, конфиденциальной информации, а ее исследование - отсутствием статистических показателей по многим вопросам информатизации. Это же относится к практическим связям информационного пространства России с более широким полем европейского и мирового информационного пространства. В-четвертых, налицо определенное отставание отечественного законодательства от зарубежного, расхождение национального и международного законодательства.

Вот почему основная задача законодателя и юридической науки  -не только скорейшее заполнение правовых пробелов по всем наиболее существенным вопросам информатизации, но и повышение качества и эффективности самих законов. В целях решения этих проблем в работе предложены методологические подходы к определению задач правового регулирования информатизации, к разработке общей концепции прав и интересов субъектов информационных отношений с учетом особенностей тех прикладных областей, в которых они реализуются.

При этом важно иметь в  виду возрастающее значение правовых основ защиты информации и обеспечения  информационной безопасности, чему посвящен четвертый параграф.

Острота проблемы обеспечения  безопасности субъектов информатизации, защиты их законных интересов при  использовании информационных систем, хранящейся и обрабатываемой в них  информации объясняется такими объективными причинами, как расширение сферы  применения средств вычислительной техники и важность обрабатываемой ею информации; распространение вычислительных сетей, территориально распределенных систем и систем с удаленным доступом к совместно используемым ресурсам; изменение подхода к самому понятию "информация"; понимание информации как особого товара, стоимость которого зачастую превосходит стоимость вычислительной системы, в рамках которой он существует; осуществление перехода к рыночным отношениям в области создания и предоставления информационных услуг, с присущей этим отношениям конкуренцией и промышленным шпионажем; распространение "компьютерной грамотности" в широких слоях населения, что приводит к увеличению числа попыток неправомерного вмешательства в работу государственных и других информационных систем.

Важность и сложность  проблем информационной безопасности требует принятия кардинальных мер, выработки рациональных решений, к  которым в работе отнесены:

1) разработка общей концепции  защиты прав и интересов субъектов  информационных отношений с учетом  особенностей тех прикладных  областей, в которых они реализуются.  Отставание в области создания  стройной и непротиворечивой  системы законодательного регулирования  отношений в этой сфере создает  условия для возникновения и  распространения компьютерной преступности, других угроз для информационной  безопасности, приводит к противоречиям  в правоприменительной деятельности;

2) принятие единого законодательного  акта, в котором необходимо сформулировать  единое определение тайны (информации  с ограниченным доступом), установить  общие требования к такой информации, составить перечень сведений  и порядок их отнесения к  различным категориям тайны, порядок  хранения и использования, способы  защиты, права и обязанности ее  носителей и других субъектов  с целью унификации правового  режима различных видов тайны[3], порядка работы с документами, содержащими конфиденциальную информацию, исключения дублирования. Это будет способствовать устранению разночтения в применяемых формулировках и терминах информационного законодательства в целом и двусмысленности правового статуса носителей закрытой информации в частности;

3) расширение правовой  защиты информационных ресурсов, не подпадающих под определения  продуктов, охраняемых вещным, авторским  или исключительным правом на  интеллектуальную собственность,  в частности динамически меняющихся  баз данных;

4) введение непрерывного  мониторинга действующего законодательства  и оценки его влияния на  реальные процессы в области  обеспечения информационной безопасности.

В третьей главе - "Информатизации государственных органов и органов  муниципального самоуправления" - три  параграфа, в которых анализируются  проблемы информатизации в органах  государственной власти, судебных и  правоохранительных органах, органах  местного самоуправления.

В последние десятилетия  работы по информационному обеспечению  органов государственной власти и управления СССР и Российской Федерации  сосредоточивались главным образом  на создании технических средств, соответствующих  автоматизированных систем и сетей, предназначенных для передачи и  обработки информации. До настоящего времени действовали многочисленные информационные системы, в которых  используемые технологии и программно-технические  средства были слабо согласованы  между собой, отсутствовало надлежащее правовое регулирование, имелись нерешенные организационные, финансовые и технические  проблемы. Все это диктовало необходимость  создания информационных систем органов государственной власти Российской Федерации на определенных принципах, к которым относятся: гарантированность своевременного и полного получения достоверной информации; открытость, доступность, свобода сбора, хранения и распространения информации; вертикальная и горизонтальная интеграция имеющихся и создаваемых информационных систем; создание единой информационно-коммуникационной среды; открытость систем, обеспечивающая объединение имеющихся вычислительных ресурсов с возможностью их дальнейшего наращивания и др.

Сегодня информатизация органов  государственной власти осуществляется в зависимости от места органов  в системе управления, их компетенции, выполняемых функций. Информатизация федеральных органов власти происходит по таким основным направлениям, как  автоматизация документооборота, информационная и аналитическая поддержка принятия решений, обеспечение законопроектной (нормотворческой) деятельности посредством  информационно-телекоммуникационных систем.

Информатизация органов  власти субъектов Российской Федерации  более обширна ввиду особенностей выполняемых ими задач: рационального  использования бюджетных средств, информационной поддержки социальной сферы и экономического развития региона. Она осуществляется по таким направлениям, как создание и развитие телекоммуникационных (компьютерных) сетей и систем специального назначения (ситуационных центров, информационно-аналитических систем поддержки принятия управленческих решений с формированием баз данных по различным отраслям и направлениям работы, телекоммуникационных средств сбора и распространения статистических данных и аналитических материалов и т.п.), внедрение корпоративных информационных систем (автоматизированных систем учета населения для паспортно-визовой службы органов внутренних дел, органов управления и учреждений здравоохранения, программ социальной поддержки населения, управления собственностью и другими объектами, создание информационной инфраструктуры различных комплексов и др.), внедрение геоинформационных систем и ряд других.

Особо следует отметить такое  новое направление информатизации государственных и муниципальных  органов, как внедрение геоинформационных систем - систем информационно-визуальной поддержки согласованного взаимодействия и функционирования органов власти, принятия управленческих решений на основе аналитической обработки информации, представленной в виде компьютерной геопространственной графики и цифровой картографической информации (электронных географических карт). В настоящее время они стали широко использоваться в совершенствовании взаимоувязанных систем кадастров, в борьбе с наркотиками, в деятельности таможенных органов, в организации прямого оперативного информационного взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти и в чрезвычайных ситуациях для снижения риска и смягчения его последствий, в создании компьютерных интегрированных систем поддержки принятия решений и систем тренинга по различным проблемам, в создании средств визуализации информации по отображению процедур и результатов выборов в Государственной автоматизированной системе (ГАС) "Выборы", по осуществлению топографо-геодезического и картографического обеспечения Единой государственной системы экологического мониторинга и др. Таким образом, геоинформационные системы являются основой, на которой можно объединять практически все информационные ресурсы, имеющие пространственно-временные характеристики. Базовая картографическая основа позволяет накладывать информационные слои, содержащие данные различных информационных систем, и тем самым создавать интегрированную полнофункциональную систему для оперативного принятия управленческих решений.

При исследовании информатизации органов государственной власти были выявлены определенные недостатки: во-первых, отсутствие необходимой  нормативно-правовой базы формирования, использования и интеграции региональных информационных ресурсов; во-вторых, существование большого количества корпоративных информационных систем, функционирующих и развивающихся независимо друг от друга, которые действуют либо в инициативном порядке, либо в рамках федеральных программ ведомственного характера, что приводит к дублированию работ по сбору информации, несовместимости при попытках интеграции данных, нерациональному расходованию средств и другим негативным последствиям; в-третьих, слабое развитие и неэффективное использование геоинформационных систем; в-четвертых, недостаточное информационное обслуживание населения, являющееся наименее развитым, но наиболее перспективным направлением информатизации органов государственной власти Российской Федерации с учетом рассмотренных ранее положений о взаимосвязи информационного и гражданского обществ.