В 2003 году на основании постановления  Правительства Мурманской области от 27 февраля 2003 г. «О региональной целевой программе «Переселение граждан Мурманской области из ветхого и аварийного жилищного фонда на 2003-2010 годы» была разработана целевая программа «Переселение граждан города Мурманска из ветхого и аварийного жилищного фонда на 2005-2010 годы», которая является частью региональной программы «Развитие жилищно-коммунального комплекса Мурманской области на 2003-2010 годы», а также федеральной подпрограммы «Переселение граждан РФ из ветхого и аварийного жилищного фонда», входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище»¹⁵ на 2002-2010 годы.

     Отметим, что существующая сейчас в России (и особенно в Москве) система  жилищного строительства направлена на возведение исключительно муниципального жилья с приватизированными квартирами.

     Строительным  фирмам, как отмечает Глазунов С.Н., такая система крайне выгодна - построив дом, распродав квартиры и получив солидный барыш, они передают дом на баланс ДЕЗ, т.е. города (а город охотно берет), избавляя себя от хлопот и затрат на дальнейшее содержание и обслуживание дома¹⁶.

     Москва - практически единственный в России город, в котором ведется крупномасштабное строительство муниципального жилья  с приватизированными квартирами. Часть квартир в новых домах отдается очередникам. Правда, несмотря на огромное количество строящегося жилья, очередь на него не уменьшается (несколько лет держится на одной отметке - примерно 200 тыс. семей).

     Отличительной чертой Москвы является практически полное отсутствие частных односемейных домов, московские власти придерживаются стратегии возведения исключительно многоэтажных многоквартирных домов. Из-за этого в Москве сложилась в целом менее эффективная структура жилого фонда, чем в среднем по России. 90% жилья в Москве - это низкоэффективное муниципальное жилье с приватизированными квартирами (по России - в среднем 70%). Муниципальное жилье в таких масштабах может держаться на более-менее пристойном уровне только за счет сильной командно- административной системы.

     Итак, в завершение к вышесказанному можно  сделать вывод, что понятие жилищного  фонда используется для характеристики той или иной совокупности жилых помещений, т.е. жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности.

     1.2. Право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда социального использования

     Право граждан на получение жилого помещения  государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по договору социального найма неразрывно связано с важнейшим социально-экономическим правом на жилище. Вопрос о том, что собой представляет право на жилище, имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку законодательное и научное определение указанного понятия оказывает влияние на развитие института обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по договору социального найма.

     Жилищный  кодекс РФ не определяет, как право на жилище может быть практически реализовано гражданами. Титов А.А. справедливо указывает на этот факт как на недостаток Кодекса¹⁷. Представляется, что главу 1 Жилищного кодекса РФ целесообразно дополнить новой статьей, определяющей способы реализации гражданами права на жилище, что позволило бы внести ясность в понимание статьи 40 Конституции РФ.

     Одной из составляющих права на жилище является право граждан получить содействие в улучшении своих жилищных условий. Этот аспект права на жилище является одним из наиболее важных правомочий граждан. В настоящее время в условиях многообразия форм собственности на жилые помещения граждане вправе свободно участвовать в строительстве жилья, приобретать его за собственные средства без ограничения площади, а также вправе пользоваться жильем на основании договоров найма и других гражданско-правовых договоров. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать условия для осуществления права на жилище.

     Содействие  указанных органов гражданам в улучшении жилищных условий может выражаться в том числе в виде предоставления жилья из муниципального жилищного фонда социального использования. Следовательно, можно согласиться с Богдановым Е.В. и Аюшеевой С.Д., которые в качестве составляющей конституционного права на жилище специально выделяют право граждан получить в установленном порядке жилое помещение в государственном и муниципальном жилищном фонде¹⁸. Очевидно, что в данном случае имеется в виду получение жилья в государственном и муниципальном жилищном фонде по договору социального найма, являющееся, по мнению Пчелинцевой Л.М., одной из самых распространенных форм улучшения жилищных условий граждан¹⁹.

     В период разработки и принятия Жилищного  кодекса РФ активно обсуждалась роль обеспечения граждан жильем из муниципального жилищного фонда социального использования на основании договора социального найма в условиях рыночных отношений.

     В частности, высказывалось мнение, что  обеспечение жильем всех нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан имеет негативное свойство формировать у них иждивенческое отношение к решению своих жилищных проблем, нежелание вкладывать собственные средства в приобретение и строительство жилья²⁰. Некоторые авторы делают вывод, что в условиях рыночной экономики гражданин должен сам заботиться об улучшении своих жилищных условий, с учетом чего предлагалось максимально сократить участие государства в решении этих проблем.

     Стоит согласиться, что в условиях изменившихся отношений собственности право граждан на получение жилья из государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма не может оставаться основным аспектом права на жилище. Вместе с тем институт социального найма нельзя недооценивать.

     В соответствии со статьей 7 Конституции  РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Основополагающим принципом социального государства должна быть ответственность государства перед личностью. Это означает, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом каждого, а возводится в ранг общегосударственной политики. Названная конституционная норма - необходимая предпосылка для реализации закрепленного статьей 40 Конституции РФ права на жилище.

     Социальная  политика РФ предусматривает обязанность государства осуществлять поддержку наименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможности самостоятельно решить свою жилищную проблему²¹.

     В настоящее время сложилась ситуация, когда большинство граждан, обладая правом свободно выбирать способы реализации права на жилище, из-за низкой платежеспособности лишены возможности сделать соответствующий выбор и улучшить свои жилищные условия с использованием рыночных механизмов²². С учетом этого значение предоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по-прежнему велико.

     В части 3 статьи 40 Конституции РФ указывается, что из государственного и муниципального жилищных фондов жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище.

     Таким образом, Конституция РФ, закрепляя рыночные подходы к решению жилищной проблемы граждан, не предусматривает обеспечение государственным и муниципальным жильем всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

     Социальный  найм жилого помещения в государственном  и муниципальном жилищных фондах является самостоятельным видом гражданско-правового договора, цель которого заключается в удовлетворении потребности в жилье преимущественно малоимущих граждан, которые не имеют возможности улучшить свои жилищные условия за счет собственных или кредитных средств.

     Вплоть  до 1 марта 2005 г. (момента вступления в силу Жилищного кодекса РФ) оставалось неясным, какие именно граждане могут быть отнесены к указанным в Конституции РФ малоимущим гражданам. Кроме того, до указанного времени как в теории, так и на практике отсутствовало единое понимание закрепленной в Конституции РФ возможности предоставления гражданам жилья бесплатно или за доступную плату.

     В Жилищном кодексе РФ впервые получила законодательное развитие норма  части 3 статьи 40 Конституции РФ, устанавливающей  порядок обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов.

     В статье 2 Жилищного кодекса РФ предусматривается, что одним из способов обеспечения  органами государственной власти и  органами местного самоуправления условий  для осуществления гражданами права  на жилище является предоставление жилых помещений по договорам социального найма государственного или муниципального жилищного фонда.

     Предлагаемый  Кодексом подход к обеспечению граждан  жильем государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма отличается от подхода к этому вопросу, закрепленного в законодательстве России до его принятия, когда жильем из государственного и муниципального жилищных фондов обеспечивались все граждане, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий.

     В соответствии с частью 2 статьи 49 Жилищного кодекса РФ жилые помещения из муниципального жилищного фонда предоставляются малоимущим гражданам, признанным в установленном порядке нуждающимися в жилом помещении. Кодекс предусматривает, что малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

     Согласно  части 3 названной статьи Кодекса  жилые помещения жилищных фондов РФ и субъектов РФ по договору социального найма предоставляются иным категориям граждан, признанных по установленным федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

     При этом необходимо отметить, что часть 9 статьи 156 Жилищного кодекса РФ устанавливает, что граждане, признанные малоимущими и занимающие жилые помещения по договорам социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилым помещением (платы за наем). В указанном случае речь идет о реализации гражданами, отнесенными законом к категории малоимущих, своего конституционного права на жилище в особом порядке - без внесения платы за пользование помещением.

     Иные  категории граждан, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам  социального найма в государственном  жилищном фонде РФ или субъекта РФ, обязаны вносить плату за жилое помещение (часть 3 статьи 67 Жилищного кодекса РФ). Очевидно, что в данном случае речь идет о реализации этими категориями граждан своего права на жилище в порядке, предусматривающем предоставление им жилья из государственного жилищного фонда за доступную плату.

     Необходимо  отметить, что подход, установленный Жилищным кодексом РФ к обеспечению граждан жильем из фонда социального использования, не вполне согласуется с положением части 3 статьи 40 Конституции РФ. Конституционная норма не содержит привязки отдельных категорий граждан к определенным условиям оплаты предоставляемого им социального жилья, а также к определенным видам жилищного фонда²³. Таким образом, Жилищным кодексом РФ необоснованно исключена возможность бесплатного предоставления малоимущим гражданам жилья из жилищных фондов РФ и субъектов РФ. Очевидно, что органы местного самоуправления не обладают достаточными финансовыми возможностями, позволяющими обеспечить жильем всех малоимущих граждан.

     Кроме того, возложение исключительно на органы местного самоуправления непосильного для них бремени обеспечения бесплатным жильем малоимущих граждан может привести к тому, что эти органы, устанавливая размер дохода и стоимость имущества, имеющих значение для признания граждан малоимущими (часть 1 статьи 14 Жилищного кодекса РФ), постараются исключить из этой категории максимальное число граждан. При этом граждане, не признанные малоимущими, исходя из собственных доходов, вряд ли смогут самостоятельно улучшить свои жилищные условия.