Столыпин и его реформы

Избрание  волостных гласных производилось  посредством закрытой баллотировки. В компетенцию волостного собрания входило: избрание волостного старшины и его помощников, назначение им содержания; рассмотрение и утверждение отчетов старшины; избрание гласных в уездное земское собрание; устройство и содержание начальных одноклассных школ, приемных покоев, амбулаторий, богаделен и приютов; выдача пособий на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных, лечебных и благотворительных заведений, существующих и учреждаемых в пределах волости; устройство и содержание дорог местного пользования и местных почтовых сообщений; устройство общественных учреждений мелкого кредита, а также сельскохозяйственных и кустарных складов; раскладка между земельными обществами и поземельными товариществами, а также между частными владельцами натуральных земских повинностей; назначение денежных сборов на волостные расходы; распоряжение общественными имуществами и капиталами; заключение займов на общественные нужды в размере не свыше общей годовой сметы волости.

Волостной исполнительный орган состоял из волостного старшины (не моложе 30 лет, владеющего грамотой) и его помощников, волостного писаря, сотских, вспомогательных должностных  лиц. Как и поселковый староста, волостной  старшина не мог занимать иных общественных должностей, всецело посвящая себя выполнению широкого круга обязанностей. В компетенцию волостного старосты входили дела: общего управления (объявление законов и распоряжений правительства и исполнение поручений участкового комиссара); земского управления (участие в заведовании находящимися в пределах волости земскими заведениями и исполнение поручений земских управ и собраний); волостных учреждений (созыв и роспуск волостного собрания и приведение в исполнение его приговоров); по охране порядка и безопасности (принятие мер к восстановлению нарушенного порядка и задержанию виновных в преступлениях и проступках); сельскохозяйственной полиции (освидетельствование потрав и других повреждений сельскохозяйственной собственности); задержание пригульного скота и распоряжения при пожарах и наводнениях; по исполнению воинской и военно-конской повинности (ведение посемейных списков, распоряжения о призыве к исполнению воинской повинности); по взиманию окладных сборов (рассылка окладных листов и наблюдение за поступлениями окладных сборов); по паспортной части – выдача видов на жительство и т. д.

Старшина  имел право подвергнуть виновных штрафу в размере не свыше 10 рублей в пользу волостных сумм. В своих  действиях волостной старшина подчинялся руководству участкового комиссара  земских учреждений. Размер его содержания определялся волостным собранием  на трехлетие¹⁵.

В результате рассмотрения проекта в Совете по делам местного хозяйства весной 1908 г. в нем сохранилась главная мысль: волость переставала быть крестьянской; за благоустройство и поддержание в порядке ее территории, которая становилась сплошной, должны были платить все, кто владеет на ней землей. Главный ущерб от реформы несли поместные землевладельцы, потому что у них было больше всего земли и меньше всего обязанностей общественно-финансового характера. Правительственный проект был дополнен рядом дополнительных ограничений, наиболее существенными из которых следует признать введение ограничения на обложение крупных имений с тем, чтобы его владелец не платил более половины всего волостного сбора, а также норму, по которой бюджет новой волости не должен был уступать бюджету волости старой, сословной. Совет разделил понятие волости и ее исполнительных органов, устранив тем самым противоречие между понятиями властной вертикали и местного самоуправления. Однако Закон о введении волостного земства был принят только Временным правительством 25 мая 1917 г.

Местное самоуправление (поселковое и волостное) носило демократический, коллегиальный характер, обеспечивало общественный контроль за действиями должностных лиц. Разрабатывая реформу местного управления, Столыпин стремился учитывать национальные традиции и ментальность большинства населения, решительно выступая за ликвидацию сословных перегородок и сословных учреждений особого управления крестьян (земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия).

Столыпинская реформа местного самоуправления включала в себя также реформы губернского управления, уездного управления и создание института участковых начальников. Ее основная цель состояла в том, чтобы, с одной стороны, ликвидировать архаичные сословные структуры (земских начальников, уездных предводителей дворянства), а с другой – укрепить губернское и уездное административное звено коронными чиновниками.

Таким образом, столыпинскими законопроектами, начиная с участкового и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная система управления, которую осуществляли правительственные чиновники-профессионалы, имеющие высокий социальный и административный статус, управленческий опыт. Рассчитывая сосредоточить в рамках возглавляемого им Министерства внутренних дел подбор и расстановку управленческих кадров различного уровня, Столыпин пытался сформулировать и отладить эффективную систему местного управления, которой и предстояло инициировать и реализовывать реформы в регионах.

Столыпинские реформы местного управления были направлены на то, чтобы покончить с «безответственной» системой управления путем четкого разделения функций местных землевладельцев, причем независимо от сословной принадлежности, и представителей государства. Последнее усиливало свое присутствие на низовом уровне, «опускалось» не только до уезда, но и до его составной части – участка. Вместе с тем многие управленческие функции и соответствующие им источники дохода передавались в органы местного самоуправления.  

Глава 3 Столыпин как  губернатор

Гродненским губернатором П.А. Столыпин был назначен в середине мая 1902 года. Инициатива при этом исходила от В.К.Плеве, взявшего курс на замещение губернаторских должностей местными землевладельцами. Столыпин к этому времени им фактически и был.

С первых дней пребывания в Гродненской губернии Столыпин со свойственной ему энергией и деловитостью взялся за работу.

Только осенью 1902 г. по инициативе Столыпина в г. Гродно были открыты: еврейское двухклассное народное училище, ремесленное училище, оборудованное всеми техническими приспособлениями, а также женское приходское училище с третьим профессиональным классом. В училище преподавались, кроме общепринятых предметов, еще рисование, черчение и рукоделие. Училище такого типа стало первым для всей губернии. В 1903 году началась подписка на учреждение именных стипендий супругов Столыпиных для лучших учащихся Гродненской мужской гимназии.

К числу главных  своих дел в губернии Столыпин относил земельные дела. В это  время во всех губерниях России создавались  местные комитеты, призванные позаботиться о нуждах сельскохозяйственного  производства. Был создан комитет  и в Гродненской губернии. На одном из первых его заседаний 16 июля 1902 года Столыпин, будучи его председателем, выступил с сообщением, в котором подчеркнул, что «главнейшими факторами улучшения экономических условий губернии вообще и сельскохозяйственной промышленности, в частности, следует считать расселение крестьян на хутора, переход их от так называемого пользования надельными землями к хуторному хозяйству, устранение чересполостности земель, разверстание сервитутов...»¹⁶. Много внимания губернатор уделял внедрению на Гродненщине искусственных удобрений, улучшенных сельскохозяйственных орудий, многопольных севооборотов, мелиорации. Старые способы землеустройства и земледелия, считал он, могут кончиться «экономическим крахом и полным разорением страны».

В Вильно, в  Ковно и Гродно Петр Аркадьевич познакомился с еврейским вопросом (на переломе XIX и XX веков в Гродно проживало около 80% евреев). Ограничения против них, вводимые в административном, а не законодательном порядке, а с другой стороны, рост политического правосознания русского общества, формирование крупного еврейского коммерческого капитала, революционизировало еврейство, вместе с тем поднималась волна антисемитизма. Еврейская молодежь составляла 70-80% террористов боевой эсеровской организации. Вся тяжесть ограничений ложилась на плечи среднего и беднейшего еврейства, но она совсем не мешала состоятельным евреям делать карьеру, ворочать крупными капиталами и делать большую политику. Одновременно эти ограничения оборачивались постоянными источниками взяточничества для части администрации. У Столыпина не было сомнений в том, что при всей сложности национально-религиозных противоречий необходимо постепенно уравнять евреев в правах с другими подданными российской империи, но сделать это ему не дали ни реакционные дворяне, ни евреи-революционеры.

Скудность документов, имеющих отношение к гродненскому периоду жизни П.А. Столыпина, не позволяет целостно показать все  грани его административной деятельности, но очевидно одно - что служба в принеманском крае способствовала формированию его политического кредо государственного порядка и мира в стране. И хотя Столыпин пробыл в Гродненской губернии всего девять месяцев, в Петербурге успели по достоинству оценить способности молодого губернатора, поручая ему управлять Саратовской губернией, большей по размерам и не подчиненной генерал-губернатору. Учитывалась также традиционно большая степень революционного брожения в Поволжье. Перспектива управлять такой губернией очень привлекала Петра Аркадьевича, а то, что его деятельность в Гродно была оценена, сильно его ободряло.

В мае 1904 года в Саратовской губернии начались крестьянские беспорядки – явление, с которым новый губернатор прежде не сталкивался.

Летом 1905 года Саратовская губерния стала одним  из главных очагов крестьянского  движения.

Ознакомившись в течение весны 1903 г. с положением дел в губернии, Столыпин наметил  ряд мер и предложений по исправлению  ситуации. В крестьянском движении он видел основной источник нестабильности, «так как спокойствие крестьянского населения служит залогом спокойствия в государстве»¹⁷. Недовольство сельского населения создавалось, по его мнению, малоземельем, что в принципе было верно. По оценкам современных исследователей, малоземельных крестьян в губернии насчитывалось от 60 до 80% да и крестьянские волнения имели место в районах крупных помещичьих латифундий. Революционная агитация в это время лишь начинала проникать в сельскую местность. В высочайшем отчете за 1902-1903 гг. Столыпин указал на цели крестьян, которые, уничтожая помещичьи усадьбы, стремились к новому распределению земельной собственности «с целью уравнять крестьян с крупными землевладельцами и к установлению для всех свободного пользования землей; снизить арендную плату и даже заставить землевладельцев продать землю за бесценок крестьянам». Столыпин видел свою задачу в пресечении этого процесса¹⁸.

Другую угрозу стабильности в губернии он усматривал в политической деятельности земства, оказывавшего влияние на население  губернии и прежде всего на крестьянские массы. Наибольшие опасения Столыпина  вызывала политическая деятельность земских служащих. Низкое материальное положение, бесправие делало их противниками самодержавия. Именно с их революционной деятельностью губернатор связывал стремление крестьян решить проблему малоземелья за счет помещичьих земель, отмечая при этом неизбежность конфликтов земских служащих с властью и дворянством: «люди с ложными представлениями и воззрениями, извращенными представлениями о правящих классах, не прикрепленные к земле, они всегда будут идти вразрез с интересами земельных собственников». Внимание Столыпина привлекала и деятельность либерально настроенных земских гласных, так называемой «либеральной партии». «Ее критика и осуждение действий даже высшего правительства заходит очень далеко. Она имеет большое влияние на разрешение дел, так что многие, если не большинство земских деятелей, с ней считаются и часто подлаживаются под ее мнение»¹⁹. Пропагандируемые либералами конституционные идеи Столыпин называл не иначе как «туманные мечтания», усматривая в них лишь дополнительный фактор радикализации настроений в губернии.

Определив таким образом очаги нестабильности в губернии, Столыпин наметил способы борьбы с ними. Добиться успокоения в губернии он надеялся не только с помощью силового подавления крестьянских восстаний, предложив свое видение проблемы крестьянского землеустройства, которое полностью укладывалось в рамки правительственной крестьянской политики того времени и соответствовало пониманию крестьянского вопроса комиссией МВД, работавшей в 1903 г. Предложения Столыпина сводились к увеличению земельных наделов дарственников за счет сдачи им в аренду на льготных условиях земель Крестьянского банка, более рациональной организации выкупных платежей, разграничения помещичьих и крестьянских земель, что являлось источником покушений крестьян на помещичьи земли. Основы крестьянской жизни оставались неизменными: сохранялась крестьянская поземельная община, неотчуждаемость надельной земли и сословная обособленность крестьян. Неприкосновенной оставалась и помещичья земля. Столыпин полагал, что это позволит избежать ситуации, при которой «крестьянство обратится и против землевладельцев и против охраняющей их администрации». Однако меры, ничего не менявшие в деревне по существу, не отражавшие коренных интересов крестьян не могли привести к успокоению. Практические же шаги Столыпина, такие как сдача крестьянам государственной земли в аренду без торгов, поддержка земской идеи об организации общественных полей и т.д., предпринимались в рамках существовавшей системы и не меняли принципиально положение дел на селе к лучшему. Очертив «планы земельного переустройства» деревни, губернатор отдал приоритет мерам репрессивного характера, находя их более действенными²⁰.

В течение  весны 1903 г. Столыпин добился образования  в губернии конно-полицейской команды  на постоянной основе, был укреплен и штат земских начальников в качестве противовеса антиправительственной агитации в деревне, улучшена координация деятельности земских начальников и исправников по выявлению неблагонадежных, с последующим удалением их за пределы губернии. Репрессии оставались основной мерой и против земских служащих. В 1903 г. 38 человек не было допущено на службу, а 10 - уволены. Такая политика в отношении земских служащих была одобрена Николаем II²¹.

В отношении  земских гласных Столыпин придерживался  иной тактики, так как для губернатора они были прежде всего дворянами - опорой власти, попавшими под воздействие модных либеральных идей. С помощью личного воздействия на них он стремился оторвать основную массу земцев от действительно оппозиционного ядра. Задачу свою губернатор видел в направлении земства исключительно в русло культурно-хозяйственной деятельности и блокировании попыток либеральных гласных использовать земство в политических целях. Он неоднократно отмечал большую пользу «Положения об усиленной охране», введенного в губернии с 1903 г. Благодаря ему Столыпин осуществлял увольнения земских служащих, высылал неблагонадежных за пределы губернии, издавал «обязательные постановления». По его просьбе «Положение» было продлено еще на год, до 1 декабря 1904 г. Осенью 1904 г. Столыпин трижды (12 сентября, 15 и 31 октября) обращался в МВД с просьбой продлить действие «Положения». Лишь в январе 1905 г. он получил право издавать «Обязательные постановления», а затем - вслед за революционными событиями - добился расширения своих полномочий вплоть до возможности подвергать обыскам и предварительному аресту лиц, подозреваемых в политических преступлениях²².