Столыпин и его реформы

7 февраля  1907 г. П.А.Столыпин внес на рассмотрение Совета министров «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений». Предлагаемая в этом документе программа мер сводилась к: 1) «усилению в местном самоуправлении общественного начала» и привлечению к участию в нем широких слоев населения; 2) расширению компетенции «выборных учреждений»; 3) упорядочению отношений органов местного самоуправления и исполнительных структур центральной и местной власти¹¹.

Проектом  предполагалось демократизировать  земскую избирательную систему. Так, согласно «Главным началам», уездные гласные избирались: а) волостными собраниями, в которых принимали участие все их члены, кроме тех, которые уже входили в уездные избирательные собрания; б) уездными избирательными собраниями землевладельцев, в которых принимали участие лица, владеющие не менее одного года землей, обложенной губернскими и уездными сборами в размере не менее 25 руб.; в) уездными избирательными собраниями владельцев неземельных движимых имуществ и торгово-промышленных предприятий, в которых участвовали лица, владеющие не менее одного года названными имуществами и предприятиями, обложенные губернскими и уездными сборами в размере 25 руб., а также уполномоченные, избранные предварительным съездом владельцев городских недвижимых имуществ, обложенных земскими сборами в размере ниже установленного полного ценза, но не менее 1/10 такового. Число гласных между этими тремя разрядами избирателей распределялось пропорционально суммам земских сборов. При этом число гласных от землевладельцев должно было быть не менее 1/4, от волостных собраний не менее 1/3 и от владельцев неземельных имуществ не менее 2 человек. Общее число гласных уездных собраний не должно было превышать 75 человек.

Число гласных  губернских земских собраний определялось для губерний с 10 уездами в 50 человек; для губерний с большим числом уездов на каждый уезд прибавлялось по 5 человек. Распределение общего числа  гласных губернского земского собрания между отдельными уездами производилось пропорционально причитающимся с них суммам губернских земских сборов.

В целях расширения круга лиц, участвовавших в городских  выборах, был на 50% понижен избирательный  ценз по владению недвижимостью. Избирательное  право предоставлялось уплачивающим государственный квартирный налог  в размере не менее 1% стоимости  или 10% доходности по городской оценке недвижимого имущества, владение которым  давало право участия в выборе гласных в городскую думу. В  городских поселениях черты постоянной оседлости участие в выборе гласных  предоставлялось и евреям, число  представителей которых не должно было превышать 1/5 от общего состава думы. Также проектом предлагалось расширить компетенцию земских и городских учреждений в областях: общественного призрения; народного здравия; ветеринарного, продовольственного, строительного, пожарного, страхового дела; путей сообщения и средств связи; издания обязательных постановлений о развитии земледелия, торговли и промышленности. При этом большое внимание уделялось проблеме финансирования земского и городского самоуправления. При введении государственного подоходного налога земствам и городам предполагалось передать налоги с недвижимых имуществ, а городам еще дополнительно и квартирный налог, они также допускались к участию в государственном подоходном налоге.

Как таковой  проект дальнейшего хода не получил, однако его положения впоследствии легли в основу ряда других законопроектов, касавшихся реформ местных и городских  учреждений. Так, в Совете по делам  местного хозяйства обсуждался проект реформы земской избирательной  системы. В нем правительство  отказалось от замены старого земельного избирательного ценза на налоговый, мотивируя это «крайним несовершенством» земских оценок.

При предварительном  рассмотрении проекта в комиссии Совета он был существенно изменен, но общее присутствие вернуло  его к виду, близкому к первоначальному. Комиссия предлагала резко увеличить количество избирательных курий, исключив из списка волостные собрания. Совет, однако, на это не пошел. Вместе с тем, было принято решение о проведении выборов в уездное земство от городской курии через городские думы, т.е. о том, чтобы выборы были непрямыми. Представительство городов в земских собраниях было Советом ограничено при поддержке правительства и лично П.А.Столыпина до 1/6 от общей численности собрания. В итоге земская реформа не была реализована в виду отсутствия общественного консенсуса по проблеме управления уездом в целом.

Намечая демократизацию и расширение функций земского и  городского самоуправления, действующего на основе Положений 1864 и 1890 гг. в 50 губерниях  России, Столыпин планировал постепенно распространить местное самоуправление на остальные регионы империи.

2.2. Создание новых  единиц местного самоуправления

Система местного самоуправления, модернизированная «по-столыпински», была, в том числе, ориентирована на защиту личных и имущественных интересов крестьян-собственников, которым предоставлялась реальная возможность активного участия в выработке и принятии решений по широкому кругу вопросов местного значения. В правительственных проектах о поселковом и о волостном управлениях была сформулирована давняя идея русского общества о мелкой земской единице.

В проекте  положения о поселковом управлении власть на ее низшем уровне возлагалась  на земельные, волостные и поселковые общества, а также на сельские союзы. Земельные общества, созданные в  результате упразднения особого  сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право  самообложения. В них входили  домохозяева, владеющие участками  полевой или усадебной земли из состава принадлежащих обществу надельных земель. Учреждениями общественного управления земельного общества являлись: а) земельный сход (распорядительный орган), состоящий из всех членов данного общества, и б) земельный староста (исполнительный орган), избираемый сходом. Компетенция земельного схода ограничивалась исключительно хозяйственными функциями, а земельный староста, помимо выполнения решений схода, исполнял: а) поручения участкового комиссара и земских учреждений по делам, касающимся исключительно благоустройства и благосостояния селения, и б) распоряжения по подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии).

Поселковое  управление возлагалось на волостные  общества лишь в тех волостях, в  состав которых входил только один сельский населенный пункт. Обладая  правом юридического лица, поселковое общество могло приобретать и  отчуждать как движимое, так и  недвижимое имущество, распоряжаться  своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, а  также обращаться в судебные инстанции  через своих поверенных.

Органами  управления поселкового общества являлись: а) поселковый сход (распорядительный орган) и б) поселковый староста (не моложе 25 лет), утверждаемый в должности  участковым комиссаром: помощники старосты; поселковый писарь и вспомогательные  должностные лица – все они  составляли исполнительный орган. Поселковый сход состоял из всех членов общества, владеющих лично не менее одного года, в пределах поселкового общества: а) усадебными местами с жилыми постройками, либо б) иного рода недвижимым имуществом, а также торговыми, промышленными или ремесленными заведениями, обложенными земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год. Лица женского пола участвовали в сходе через уполномоченных, а лица, не достигшие 21 года, – через опекунов и попечителей.

Не имели  права участия в сходе: иностранные  подданные; монашествующие; чины общей полиции; осужденные и состоящие под следствием; подвергавшиеся, по судебным приговорам за преступные деяния, лишению или ограничению прав состояния, либо исключению из службы; объявленные несостоятельными должниками; лишенные духовного сана или звания за пороки; исключенные из среды обществ и дворянских собраний; состоящие под гласным надзором полиции¹².

Поселковые  гласные (в составе не более 60 человек) избирались на трехлетний срок путем  тайного голосования. В компетенцию поселкового схода входил широкий круг проблем, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением поселкового общества: избрание исполнительных органов поселкового общества, членов сельского совета и общественных ссудо-сберегательных касс; запрещение и разрешение открытия в пределах общества частных питейных заведений; рассмотрение строительного плана селения; устройство и содержание ночных караулов, пожарных обозов, дорог, улиц, площадей, сточных труб, прудов, колодцев, канав, мостов, гатей, переправ; выдача пособий из общественных средств на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных заведений, больниц, богаделен, приютов; назначение и раскладка между членами общества денежных сборов на общественные потребности; установление и раскладка между членами общества натуральных повинностей; распоряжение общественными имуществами и капиталами; заключение займов на нужды общества в размере не свыше общей суммы годовой сметы общества; подача жалоб по делам общества через уполномоченных и поверенных.

Достаточно  широким был круг обязанностей должностных  лиц поселкового общества, которые  все время должны были посвящать  выполнению своих функций. Недаром  в законопроекте специально подчеркивалось, что должности поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока¹³.

На поселкового  старосту возлагались следующие  обязанности: созыв и роспуск  поселкового схода; приведение в  исполнение приговора схода; сношения по делам общества с подлежащими  учреждениями; заведование общественными  имуществами, капиталами и заведениями; наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных  повинностей; производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества; привлечение к ответственности  виновных в нарушении этих постановлений; исполнение поручений участкового  комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного  благоустройства и благосостояния; распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и эпизоотии и т. п.). Как должностное лицо поселковый староста имел право подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: старосты и его помощники – замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица – выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей. Поселковым обществам предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между собой, а также с частными владельцами в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам местного благоустройства и благосостояния, относящимся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского союза возлагалось на сельский совет, который должно был состоять не менее как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.

Поместные землевладельцы, заседавшие в Совете, не будучи в  силах сохранить замкнутую крестьянскую общину, постарались сделать так, чтобы возможно больше ее черт перешло  в новую деревню, вернее, чтобы  этой новой деревни как раз  и не возникло. То обстоятельство, что  правительство не проявило решительности, настаивая на более широком распространении  поселкового устройства, свидетельствует  о том, что оно не видело в себе силы проводить свою точку зрения до конца¹⁴.

Подкомиссия закончила рассмотрение проекта 29 марта 1911 г., однако, дальнейшего движения он не имел. 12 февраля 1913 г. министр внутренних дел Н.А. Маклаков обратился к председателю Думы М.В. Родзянко с просьбой о возвращении Положения о поселковом управлении в министерство.

Второй ступенью местного самоуправления являлась волость, реформа которой представлялась необходимой ввиду предстоящего реформирования поселка. Однако волость требовала реформы и сама по себе. Во-первых, волостное управление было неэффективным и снижало коэффициент полезного действия всей государственной машины. Во-вторых, требовалось передать власть в волости из рук ненадежного общинного крестьянства в руки прогосударственной социальной силы – хуторян, отрубников и старого поместного дворянства. В-третьих, было необходимо привлечь к работе в волостных органах хороших работников, для чего следовало вывести волостную администрацию из подчиненного положения перед уездными чиновниками. В-четвертых, правительство надеялось, расширив финансовые возможности волости, развить земскую сторону ее деятельности, которая так и находилась в зачаточном состоянии.

В проекте  положения о волостном управлении последнее планировалось распространить на сплошные округа (волости), образуемые из находящихся вне городских  поселений всякого рода владений казны, обществ, учреждений и частных  лиц, и на всех проживающих в пределах этих округов лиц, без различия состояний, а также на все находящиеся  в них имущества и заведения.

Волостное управление возлагалось на волостные общества, в состав которых входили все  лица, учреждения и общества, владеющие  в пределах волости недвижимыми  имуществами. Являясь юридическим  лицом, волостное общество имело  право приобретать и отчуждать  как движимые, так и недвижимые имущества, распоряжаться своими имуществами  и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, выступать в суде через своих  поверенных. Распорядительным органом волостного общества являлось волостное собрание, состоящее: из волостных гласных, избираемых земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействием Крестьянского банка, а также частными учреждениями и лицами, владеющими не менее одного года недвижимыми имуществами в пределах волости; из представителей находящихся в пределах волости владений церквей, монастырей, казны и уделов. Общее число волостных гласных определялось уездным советом в количестве 30-50 человек, в зависимости от численности населения волости. Волостные гласные избирались на трехлетний срок раздельно: земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействием Крестьянского банка; волостным избирательным собранием, состоящим из частных владельцев, не принадлежащих к составу владений земельных обществ, поземельных товариществ, церквей, монастырей, казны и уделов недвижимых имуществ, которые обложены земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год.