Проблемы обеспечения безопасности в Европе

2. ПРО

Эвентуальное  развертывание третьего позиционного района американской противоракетной обороны (ПРО) имеет очевидное европейское измерение. Опасения европейцев стать жертвой возможного развертывания на этой почве военного

противостояния  – серьезный, но достаточно противоречивый фактор. Он может стимулировать как протестные настроения в отношении планов США (в том числе на уровне официальной политики некоторых европейских стран), так и негативную реакцию на угрозы ответных действий со стороны России. Особенно если очевидна направленность этих действий на Европу (как это имело бы место в случае с заявленными планами о возможности развертывания ракет для удара по объектам ПРО).

В любом случае России следует быть весьма осторожной в том, что касается участия в  эскалации взаимных военных угроз. К примеру, выход на этой волне из Договора по ракетам средней и меньшей дальности (РСМД) ударил бы по российским интересам (и репутационным, и собственно военным – в случае ответного развертывания уже с западной стороны).

В комплексе  российских предложений не запретительной, а конструктивной направленности (то есть нацеленных на совместные действия по нейтрализации возможной ракетной угрозы) важно также сделать особый акцент на участии европейских стран. Это касается, к примеру, совместного использования РЛС, Центра по обмену данными и т.п.

В максималистском  варианте этого подхода – о  создании совместной системы ПРО  с функцией прикрытия всей Европы от угрозы ракетного нападения –  партнерство должно предусматриваться  в трехстороннем формате (США + Россия + НАТО и/или ЕС).

3. ДОВСЕ

В соответствии с подписанным в 1990 г. Договором  об обычных вооруженных силах  в Европе (ДОВСЕ) были осуществлены значительные сокращения боевой техники  и численности вооруженных сил. Соглашение об адаптации ДОВСЕ, заключенное  в 1999 г., устранило обязательства поддержания межблокового баланса – им был придан внеблоковый характер. Адаптированный договор не был ратифицирован большинством государств-участников в связи с неурегулированными разногласиями по т.н. «стамбульским договоренностям» относительно вывода российских вооруженных сил и военных объектов с территории Грузии и Молдовы. Россия отвергала адресуемые ей в этом плане упреки и в то же время высказывала свои претензии к ситуации вокруг договора. Главные из них касались его нератификации западными странами, отсутствия в нем квот на страны Балтии, возникновения в результате расширения НАТО крупного военного превосходства этого альянса, сохранения т.н. фланговых ограничений для России.

На фоне общего ухудшения отношений с Западом  Россия в декабре 2007 г. приостановила в одностороннем порядке выполнение договора. При этом формально не денонсировала ДОВСЕ и не нарушила его квоты (в том числе фланговые). Фактически, российский «мораторий» на ДОВСЕ означал лишь прекращение действия его системы транспарентности и контроля.

В Европе возник международно-правовой вакуум, выражающийся в отсутствии ключевого элемента в системе мер по предотвращению военно-политической конфронтации. Если ставилась цель оказать давление на НАТО с целью побудить к ратификации ДОВСЕ, то она не была достигнута. Запад ограничился выражением озабоченности, особенно по поводу транспарентности, но не пошел ни на какие уступки. Проблематика ДОВСЕ была западными странами просто отодвинута на задний план как неперспективная. Кавказская война 2008 г., признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии и размещение там новых военных баз окончательно завели ситуацию в тупик.

Есть ряд  дополнительных соображений, которые  должны были бы побуждать к преодолению  этого тупика.

• Предсказуемое повышение внимания администрации Обамы к гармонизации союзнических отношений в НАТО, в том числе в военном плане, поставит вопрос о снятии неопределенности касательно ограничения обычных вооруженных сил и вооружений в Европе как важного фактора долгосрочного стратегического планирования.
• Эта проблематика важна в контексте дальнейшего развития темы «Украина и НАТО».
• В связи с ожидаемым «новым стартом» в деле контроля над вооружениями важно иметь в виду возможность актуализации проблемы тактического ядерного оружия. Поскольку оно размещено прежде всего в Европе, указанная проблема не может рассматриваться вне связи с балансом сил общего на- значения и мерами по его регулированию и ограничению. Некоторые предлагаемые в экспертном сообществе направления выхода из сложившейся ситуации представляются малоперспективными или даже контрпродуктивными.
• Сомнительно, чтобы сегодня могла оказаться результативной постановка вопроса о ратификации ДОВСЕ. Для этого нужно было бы, как минимум, восстановить status quo ante(«положение, существовавшее ранее») в вопросе о Южной Осетии и Абхазии.
• Равным образом проблематичным было бы настаивать на тех дополнительных требованиях (сверх положений базового и адаптированного вариантов ДОВСЕ), которыми Россия обусловила возможность своего возврата в договор, когда объявляла о приостановке его действия.
• «Непроходящей» представляется идея начать переговоры по новому соглашению на основе преодоления дисбаланса в численности вооруженных сил и обычных вооружений между Россией (на ее европейской части) и НАТО (как вариант – между ОДКБ и НАТО). В практическом плане такой подход никто из наших контрагентов даже не будет обсуждать, а политически в нем увидят серьезнейший откат назад, к понятиям и разделительным линиям холодной войны. К тому же у России нет рычагов давления, чтобы заставить НАТО пойти на многократно более масштабные сокращения своих вооружений до равных с Россией или ОДКБ уровней. Для того, чтобы сегодня сдвинуть дело с мертвой точки, представляются возможными следующие шаги.
• Вернуться в режим транспарентности и всеобъемлющего контроля ДОВСЕ, отложив тему его ратификации и улучшения на более отдаленное будущее. Такая инициатива:

(а) легко  осуществима (поскольку не требует  переговорови может быть просто  объявлена в одностороннем порядке);

(б) юридически  правомерна (поскольку Россия формально  не выходила из договора);

(в) политически  обратима (любой кризис позволит  нам легко пересмотреть свое  решение);

(г) была бы  высоко оценена в Европе, в  том числе и как политически  значимый жест в ее адрес;

(д) оказалась  бы полезной для самой России (в плане получения большей  информации о военной деятельности  расширившегося альянса НАТО).

• Дополнительно, по тем же мотивам, можно было бы поставить вопрос о распространении такого режима (даже без установления формальных квот по вооружениям) на страны, не входящие в зону ДОВСЕ (в том числе страны Балтии). Против логики такого предложения довольно трудно возражать по существу; его реализация могла бы происходить вне увязки с процессом ратификации договора и формальным к нему добровольным присоединением новых стран. Вместе с тем, отказ наших контрагентов принять это предложение не менял бы драматическим образом ситуацию в худшую для нас сторону.
• С учетом сложившегося положения дел на Кавказе, временно вывести эту зону из режима ограничений по ДОВСЕ с тем пониманием, что вопрос потребует более основательного обсуждения и согласований в контексте политического урегулирования. Дополнительными аргументами в пользу введения здесь «особого режима» касательно договорных ограничений могут быть отсылки к опыту, относящемуся к двум другим регионам:

(а) странам  Балтии – региону, в котором  нет никаких ограничений;

(б) странам  Юго-Восточной Европы – региону,  в котором реализованы специальные  меры по сокращению вооружений.

• Предложить ориентироваться в обозримом будущем на проведение переговоров с целью заключения ДОВСЕ-2 – с более широким кругом участников, более глубокими сокращениями вооруженных сил и вооружений и более высокой мерой транспарентности.

4. Тактическое  ядерное оружие

И Россия, и США  весьма сдержанно относятся к  включению тактического ядерного оружии (ТЯО) в сферу контроля над вооружениями. Для России это – инструмент нейтрализации  превосходства НАТО по силам общего назначения, особенно в свете вероятности дальнейшего расширения альянса на восток. США традиционно стремились сохранить свои ядерные силы передового базирования в Европе (400-500 тактических ядерных авиабомб для истребителей-бомбардировщиков) в качестве дополнительного военного преимущества.

Однако назревающий ренессанс ядерного разоружения и контроля над вооружениями наверняка поднимет вопрос о ТЯО. России важно не оказаться в политически невыгодном положении, которым чревата жестко отрицательная позиция по этому вопросу. Лучше обозначить свою готовность к его конструктивному обсуждению.

Объединить  сокращение и ликвидацию тактического ядерного оружия и стратегических ядерных  сил невозможно. В случае со стратегическими  силами контроль ведется через мониторинг носителей, в случае с тактическим  ядерным оружием этого делать нельзя, поскольку для него используются носители двойного назначения. А значит, пришлось бы инспектировать не средства доставки, а контейнеры с бомбами и боеголовками на складском хранении, что вряд ли приемлемо для обеих сторон.

Можно было бы договориться, в качестве первого шага, о перемещении всех тактических ядерных боезарядов с передовых баз вглубь национальных территорий на объекты централизованного хранения (т.е. фактически в глубокий резерв). Вывод именно всех тактических ядерных средств, а не какой-то их части, предлагается по соображениям контроля: он легче осуществим и явится более приемлемым в плане поддержания режима секретности, если потребуется лишь зафиксировать их полное отсутствие на складах, дислокация и признаки которых хорошо известны. Переброска на централизованные хранилища уберет тактическое ядерное оружие с передовых позиций и к тому же обеспечит его наибольшую сохранность от угрозы захвата террористами, нсанкционированного перемещения или даже применения. Реализация этого предложения потребовала бы от США вывести свои 400-500 авиабомб с территории шести европейских стран. Россия, со своей стороны, должна будет передислоцировать примерно две-три тысячи единиц тактического ядерного оружия (бомб и боеголовок) с военно-воздушных и

военно-морских  баз на своей территории на централизованные склады. При этом сохранялась бы возможность быстро вернуть ТЯО  в войска в случае возникновения  угрозы безопасности.

В Европе выступление  России в поддержку или с инициированием такого проекта вызвало бы самую позитивную реакцию, способствовало бы более благоприятному отношению к ее политике.

5. Меры доверия,  безопасности и сдержанности в военной области.

Первые договоренности о мерах повышения доверия  в военной области (главным образом – касательно уведомлений об учениях) были зафиксированы в 1975 г. в хельсинкском Заключительном акте. С середины 1980-х гг. согласовывался и дополнялся набор значительно более широких мер укрепления доверия и безопасности, призванных сделать военную деятельность государств транспарентной.

Они включают:

• ежегодный обмен информацией о военных силах, основных системах вооружения и техники и планах их развертывания; обмен информацией о планировании в области обороны и ее обсуждение;
• меры уменьшения опасности (консультации и сотрудничество в отношении необычной военной деятельности, опасных инцидентов военного характера, организация на добровольной основе посещений для устранения возникающих озабоченностей);
• контакты по военной линии (посещения авиабаз, военное сотрудничество, демонстрация новых типов основных систем вооружения и техники);
• предварительное уведомление об определенных видах военной деятельности и наблюдение за ними;
• обмен ежегодными планами;
• применение мер ограничительного характера;
• проведение инспекций на местах.

Согласованные в рамках ОБСЕ меры укрепления доверия  и безопасности (последний раз  зафиксированы в Венском документе 1999 г.) дополняются договоренностями, в частности, глобальным обменом  информацией (не ограниченным рамками  Европы), наблюдением с воздуха в режиме «открытого неба». Особенно важную роль играл механизм обмена информацией и проведения инспекций на основании положений ДОВСЕ. Главным результатом применения мер транспарентности в военной области за последние двадцать лет стало появление у государств-участников уверенности в том, что другие участники соответствующих договоренностей не осуществляют скрытую

военную деятельность. Эпизодическое применение механизма  консультаций в отношении необычной  военной деятельности (например, Австрией, Италией и Венгрией в отношении Сербии в начале 1990-х гг.) способствовало предотвращению опасных

инцидентов. Но были и случаи, когда применение мер укрепления доверия и безопасности давало сбои, как это имело место  накануне конфликта на Кавказе летом 2008 г.

С окончанием «холодной  войны» масштабы военной деятельности в Европе существенно сократились. Несмотря на понижение уровней для  предварительного уведомления о  военной деятельности и передвижениях  войск, они сегодня не позволяют  охватить все существенные в военном отношении виды деятельности на субрегиональном уровне. Не охватываются ими и некоторые новые виды военной деятельности в Европе.