История государственного управления

Значение боярской думы во времена Ивана IV начало падать именно потому, что русская знать не была объединена ни в какие корпорации, а поодиночке бояре и князья были бессильны перед верховной властью.

4. Земский собор

Новому уровню политической организации страны, сложившемуся к середине XV в. - единому государству, должны были соответствовать и новые социальные институты - сословия и представительные учреждения, отстаивавшие интересы крупных областей. Характерным органом сословно-представительной монархии в России были земские соборы[13].

Земские соборы собирались нерегулярно. Первый из них, созванный в 1549 г. и заседавший до 1550 г., принял “Судебник” 1550 г. и сформировал программу реформ середины XVI века. Последний земский собор состоялся в 1653 г. в связи с решением вопроса о включении Украины в состав России.

В земский собор входили, прежде всего, боярская дума - бояре и удельные князья, и Освещенный собор - высшие слои духовенства. На многих совещаниях земских соборов присутствовали также представители дворянства и верхушки посада. Схематически систему органов власти и управления России середины XVI века можно представить следующим образом:

В истории развития земских соборов в целом можно выделить соборы 3-х групп: 1) выборные; 2) соборы последних лет Смуты и 1648 г.; 3) все прочие. При этом первые соборы можно не учитывать, поскольку они созывались главным образом для “заслушивания правительственных деклараций” (например, собор 1549 г.) и санкционирования законодательных и иных мероприятий (собор 1551 г.).

В период избрания в 1613 г. первого Романова соборы также не играли значительной роли, поскольку решали все влиятельные бояре. А после Смуты было восстановлено самодержавие в полном его значении, то есть монархия без каких-либо ограничений. В середине XVII века, когда стали проявляться первые признаки абсолютизма, соборы служили правительству в основном местом для произнесения заявлений, в том числе - внутриполитических.

Соборы 1611- 1613 и 1648 гг., в противовес всем остальным, действительно вынесли хоть какие-то решения: в частности, соборам 1648 г. удалось предопределить Уложение 1649 г. Влияние населения на законодательство здесь чувствуется гораздо больше, чем влияние даже французских Генеральных штатов в XV и XVI вв.,[14] но связано это было, скорее, с периодами “безвластия” и “ополчений” в России, чем с реально действовавшей системой законодательной представительной власти. Эпизодические явления деятельной работы земских собраний в России очень быстро миновали.

Как уже говорилось выше, оценка роли и политического влияния земских соборов в исторической литературе крайне неоднозначна. Но прежде, чем останавливаться на ней, следует вспомнить о происхождении самого словосочетания “земский собор”. Впервые оно было введено К.С.Аксаковым в 1850 г. по аналогии с выражением “земская дума”, использованным еще Карамзиным Н.М. Позднее С.М.Соловьев ввел этот термин в свою “Историю России”, и с тех пор “земский собор” укрепился в научном языке. Русские славянофилы видели в нем признак противостоящей царю “силы народа”; в соответствии с действительно существующим выражением “собор всея земли”, “земля” означала для них весь народ, хотя как известно, крестьяне, составлявшие почти 90% населения Руси, в работе соборов, за единичными исключениями, не участвовали.

По определению Л.В.Черепнина, земский собор являлся сословно-представительным органом единого государства; совещанием правительства объединенной Руси с сословными представителями, созданный в противовес произволу феодального права.[15]

Противоположную точку зрения высказывают некоторые современные историки. Немецкий ученый Торке Х.-Й., например, рассматривает сущность земских соборов с точки зрения этимологии слова “земство”. “Земские дела” - в его понимании - это задачи и потребности местного самоуправления, созданного при Иване IV, в отличие от центрального, правительственного, т.е. - “государевых дел”. “Земские люди” или “земля”, в отличие от служилых людей, это выборные местные должностные лица, принадлежащие (за исключением, например, дворянских губных старост) к посадскому населению. На этом основании Торке делает вывод, что выражение “земский собор” не может означать учреждение в целом, в которое входили царь, освященный собор, дума, служилые люди и, наконец, земские люди.[16]

Совершенно иначе термин “земство” трактует Черепнин, который полагает, что земство по отношению к XVI в. - это именно “вся земля”, государство: “дела земские” - государственные дела, “устроение земское” - государственное строительство, устройство.

Правы, по-видимому те историки, которые считают, что местное выборное управление и его представители в Москве - не то же самое, что сословие: посадские люди, хотя они и должны были выбирать только самых “лучших” (т.е. - богатых) людей, не имели качеств гражданина в западноевропейском понимании - их зависимость от правительства и политическое бесправие были слишком велики. В разгар опричнины участники собора 1566 г. умоляли царя прекратить репрессии: за такую дерзость челобитчики лишились своих языков.

Торке, например, рассуждая о сущности сословия, указывает на два значения этого понятия: профессиональное и территориальное. По его мнению, когда речь идет о сословном представительстве, следует принимать во внимание не столько социальное или профессиональное значение сословий, сколько состав территорий, которые они представляют. Этой “территориальной зависимости” русские посадские и торговые люди не обнаруживали, т.е. в России в данный период времени еще отсутствовал институт гражданства - основная предпосылка создания сословного представительства. Западные сословия представляли из себя политическую силу, потому что черпали ее в местных интересах - в провинциальном сепаратизме (например, сеймики в Польше или ландтаги в Германии). Сословные собрания в западных странах, если и не издавали законов, то по крайней мере, управляли на местном уровне.

В России же этого не было. Русское дворянство не могло развить настоящего сословного сознания не только из-за отсутствия исторических предпосылок, но еще и потому, что оно было обязано служить, то есть до 1762 г. дворянство не было свободно по отношению к государю.

В целом нужно отметить, что в западной литературе существует мнение, что в России не было развитого феодализма, если под ним понимать не только характер взаимоотношений между феодалами и крепостными, но и - в первую очередь - участие в правительственной власти. Сословия, возникшие в разных странах и в различное время, имели и разное влияние на управление государственными делами. По утверждению Торке, применительно к середине XVI века, только в Англии, Швеции, Польше и Венгрии сословия находились на подступах к “законодательному авторитету”.[17]

В поддержку этой точки зрения можно привести и высказывание А.М. Сахарова, который замечал: “Следует иметь в виду, что сословно-представительная организация в России не получила такого большого развития, как в некоторых странах Западной Европы, а самодержавная власть не испытывала никаких серьезных ограничений со стороны сословного представительства. Земские соборы все более становились совещательным органом, без определенных функций, постоянного представительства, норм и сроков выборов представителей”.[18]

Таким образом, можно заключить, что сложившуюся в России систему “земских соборов” считать политическим представительством, способным реально воздействовать на власть, можно только с очень большой натяжкой.

5. Приказы в России

Еще до реформ середины XVI века отдельные отрасли государственного управления и управление отдельными территориями страны стали поручаться (“приказываться”) боярам. Так появились первые приказы - учреждения, ведавшие отраслями государственного управления или отдельными регионами страны. По некоторым предположениям, первые приказы стали складываться еще с 1511 г., а в середине XVI века их существовало уже несколько десятков. Однако, как утверждает советский историк А.К.Леонтьев, из состава других ведомств приказы стали выделяться только во второй половине XVI века.[19]

С самого начала приказы приобрели характер постоянно действующих учреждений, имевших постоянный штатный состав и область управления. Военными делами - поместным войском - руководил Разрядный приказ, артиллерией - Пушкарский, стрельцами - Стрелецкий, арсеналом - Оружейная палата. Действовали также Посольский приказ, ведавший иностранными делами, Приказ Большой казны, управлявший государственными финансами. Поместный приказ занимался вопросами государственных земель, из которых наделялось дворянство, холопами - Холопий приказ. Был предусмотрен даже специальный приказ для разрешения проблем народных выступлений (Разбойный приказ), а также приказы, ведавшие отдельными территориями - Сибирский приказ, приказ Казанского дворца.

Во главе приказов, круг полномочий которых распространялся на управление, сбор налогов и суды, стояли бояре или дьяки - крупные государственные чиновники. Как отмечает Леонтьев, одной из отличительных черт этого органа власти было то, что во главе их стояло, как правило, несколько судей, а не один, хотя имелись и исключения. Коллегиальное управление в тех условиях означало обязательное обсуждение дел, подлежащих рассмотрению, всеми судьями приказа, причем согласие всех считалось необходимым “приговором”, выносимым по рассматриваемому делу. С усложнением системы государственного управления число приказов росло. Ко времени петровских преобразований начала XVIII века их насчитывалось более 50.

Складывание приказной системы, по мнению советских историков, представляло собой дальнейшее усовершенствование феодальной надстройки. Как пишет А.К.Леонтьев, “появление приказов знаменовало собой перенос большей части дел из ведения боярской думы и дворцовых органов в учреждения, долженствующие стать исключительно исполнительными органами.”[20]

6. Церковная реформа

Преуспевала и Церковь, которой в тот период (митрополиту, епископам и монастырям) принадлежала треть всего негосударственного земельного фонда. Защищая устои православия как символа общегосударственного единства, Церковь старалась занять ведущее место в процессе объединения страны, а вместе с тем - укрепить и расширить свое материальное благосостояние за счет новых земельных приобретений, а политический и идеологический вес - за счет своего влияния на новый государственный и общественный порядок. О том, что Церковь играла не только духовную роль в строительстве русского централизованного государства, говорит в частности тот факт, что еще с начала XVI века широко практиковались расширенные заседания боярской думы с церковными соборами.

Одна из попыток урегулировать взаимоотношения между Церковью и государством в середине XVI века была предпринята на Стоглавом соборе 1551 г., на котором воинствующим церковникам - “иосифлянам” - удалось отстоять свои огромные земельные богатства от секуляризационных устремлений царя Ивана IV. Монарх хотел получить санкцию церкви на государственные преобразования и в то же время принять меры к подчинению Церкви и ограничению ее привилегий. Работа собора протекала главным образом так: царь задавал вопросы, заранее составленные его приближенными, собор, возглавляемый митрополитом Макарием, давал на них ответы. Вопросы Ивана IV относились к чисто церковной области. Собору предстояло в целом обсудить меры по укреплению дисциплины среди духовенства, унификацию обрядов, моральное состояние служителей церкви, положение низшего духовенства.

В результате все же был достигнут некий компромисс: ограничивался рост церковных землевладений, положения царского Судебника распространялось и на “святительский” суд, монастыри лишались пожалования из царской казны - “руги”, однако основные позиции русского духовенства остались непоколебимыми.

По замечанию Н.Е.Носова, в России, как и в Германии или в Испании XV - XVI вв., Церковь была великой силой в государстве. Слабость русского города, а вместе с ним и зарождающейся русской буржуазии, как пишет Носов, не создали необходимой социальной почвы для антиклерикализма и реформационных идей, основным оплотом которых на Западе было именно городское сообщество.[21]

Утверждение о силе и влиянии Церкви в Русском государстве XVI века сомнений не вызывает, но приведенное выше обоснование этого вывода представляется весьма спорным. Во-первых, вряд ли возможно говорить о реальном существовании “русской буржуазии” в XVI веке, когда даже феодальные отношения в России еще не были окончательно оформлены. Во-вторых, и в более поздний период уже сложившихся буржуазных отношений российская общественная мысль не допускала сколько-нибудь значительных выпадов в сторону православия. Неразвитое же гражданское сознание, отличавшее русское общество как в XVI, так и в более поздние столетия, само по себе не может служить обоснованием силы и могущества церковной организации.

7. Реформы местного самоуправления: губная и земская реформы

Первым крупным шагом в создании сословно-представительных учреждений на местах явилась губная реформа конца 30-40 гг. XVI века., проведенная московским боярским правительством. До этого на местах единой системы управления не было. До реформ середины XVI в. сбор налогов на местах поручался боярам-кормленщикам, которые фактически были правителями отдельных земель. В их распоряжение поступали все средства, собранные сверх необходимых податей в казну, то есть за счет бесконтрольного управления землями они “кормились”. Реформы отменили “кормление”. Сбор налогов, податей и суд на местах были переданы в руки “губных старост”, избиравшихся из местных дворян (в сельской местности) и “излюбленных голов” (в городах).

По мнению Н.Е.Носова, реформы местного самоуправления были проведены под влиянием новгородско-псковских, а возможно, и польско-литовских порядков “шляхетского и городского самоуправления”.[22] По его сведениям, сам термин “губа” западно-русского происхождения, он заимствован из псковской территориально-административной терминологии и обозначает по псковским писцовым книгам XVI в. “тянущиеся к городу сельские округа”. Известие о введении губных учреждений сохранила псковская летопись, датированная 1540-1541 гг.