Буржуазные реформы 1861 года

Правда, вопрос о личном освобождении в 1861 г. не получил еще окончательного разрешения. Черты внеэкономического принуждения еще продолжали сохраняться на период временнообязан-ного состояния крестьян: за помещиком оставалось право вотчинной полиции на территории его имения, ему в течение этого периода подчинялись сельские должностные лица, он мог требовать смены этих лиц, удаления из общины неугодного ему крестьянина, вмешиваться в решения сельских и волостных сходов. Но с переводом крестьян на выкуп эта опека над ними помещика прекращалась.

Последующие реформы в области  суда, местного управления, образования, военной службы расширяли права  крестьянства: крестьянин мог быть избран в присяжные заседатели новых судов, в органы земского самоуправления, ему открывался доступ в средние и высшие учебные заведения. Конечно, этим полностью не снималась сословная неравноправность крестьянства. Оно продолжало оставаться низшим, податным, сословием. Крестьяне обязаны были нести подушную и разного рода другие денежные и натуральные повинности, подвергались телесным наказаниям, от которых были освобождены другие, привилегированные сословия.

2. Земская и городская реформы

Земская реформа

Вопрос о местном управлении возник в конце 50-х годов в связи с подготовкой крестьянской реформы. 27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н. А. Милютина комиссия для разработки закона "О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде". В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 г. Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект "Временных правил" о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 г. под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С. С. Ланского, обвиненных в "либерализме", уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П. А. Валуев, назначенный и председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. Однако он не решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, положенных в ее основу комиссией Милютина, — выборности и бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии и существенно ограничивала представительство основной массы населения — крестьянства, совсем устраняла от участия в выборах рабочих и ремесленников.

Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, какие оно ставило ранее перед комиссией Милютина. Валуеву было поручено в связи с реформой земских учреждений подготовить также проект "нового учреждения Государственного совета". По этому проекту предполагалось при Государственном совете учредить "съезд земских гласных" из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов перед внесением их на обсуждение в Государственный совет. Главные начала этой реформы Валуев представил императору в феврале 1862 г. Император в принципе одобрил их и передал на обсуждение в Совет министров. В начале июня 1862 г. проект был опубликован и передан на дальнейшее обсуждение в дворянские собрания. Но к этому времени обстановка в стране существенно Изменилась. Революционная волна была сбита, и самодержавие отказалось от своего намерения допустить "предста.вителей населения к участию в законодательстве", решив ограничиться лишь учреждением органов местного управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться и от проектируемой низшей земской единицы — волостного земства.

К марту 1863 г. проект "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" был подготовлен. После обсуждения его в Государсвенном совете он был утвержден 1 января 1864 г. Александром II и получил силу закона. По этому закону создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских земских управ). И те и другие избирались на трехлетний срок. Члены земских собраний получили название "гласных" (имевших право голоса). Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских —от 15 до 100. Уездные и губернские управы состояли из 4—6 членов.

Выборы в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились на три курии: 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. В первую курию входили все землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли, а также лица, обладавшие другой недвижимой собственностью стоимостью не менее чем на 15 тыс. руб. или же получавшие годовой доход свыше 6 тыс. руб. Владевшие не менее 10 десятин земли объединялись в группы с совокупным владением не менее 200 десятин, и от каждой такой группы избирался представитель в избирательный съезд по первой курии. При формально бессословном характере указанного имущественного ценза первую курию представляли преимущественно землевладельцы-дворяне и торгово-промышленная буржуазия. Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тыс. руб., а также владельцы городской недвижимости (в основном домовладельцы) стоимостью не менее чем 500 руб. в небольших и 2 тыс. руб. в крупных городах. Вторая курия была представлена, главным образом, городской буржуазией. По этой курии могли баллотироваться дворяне и духовенство, если они имели в городах недвижимость по установленной оценке.

Если по первым двум куриям выборы были прямыми, то по третьей, не предусматривавшей  имущественного ценза, многостепенными: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание. Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и "благонадежных" гласных из крестьян и ограничить самостоятельность сельских и волостных сходов при выборе представителей в земства из своей среды. Кроме того по третьей курии предоставлялось право баллотироваться также местным дворянам и духовенству, если они проживали в сельской местности и не обладали имущественным цензом, позволявшим им баллотироваться по первой курии. Важно отметить, что по первой курии избиралось такое же количество гласных в земства, как и по остальным двум, что, несмотря на декларируемую всесословность земств, на деле обеспечивало в них преобладание поместного дворянства. Об этом свидетельствуют данные по социальному составу земских учреждений за первое трехлетие их существования (1865—1867): в уездных земских собраниях дворяне составляли тогда 42%, крестьяне — 38%, купцы — 10%, духовенство — 6,5%, прочие — 3%; в уездных земских управах дворян было 55,5%, крестьян — 31%, купцов, духовных лиц и прочих — 13,6%. Еще большим было преобладание дворян в губернских земских учреждениях: в губернских земских собраниях дворяне составляли 74%, крестьяне — 10%, прочие — 15%, а в губернских земских управах дворяне составляли уже 89,5%, крестьяне — 1,5%, прочие — 9%.

Согласно "Положению" о земстве  председателями уездного и губернского  земских собраний становились уездный  и губернский предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной управы утверждал в должности губернатор, а губернской — министр внутренних дел.

Ежегодно в течение нескольких дней декабря проводились сессии земских собраний. В случае необходимости гласные созывались и на внеочередные сессии. Заседания были открытыми, и на них мог присутствовать всякий желающий. Гласные земских собраний никакого вознаграждения не получали. Члены управ работали постоянно и получали годовое жалованье: 600 руб. председатель управы и по 500 руб. ее члены. Реально всеми делами в земстве заправляли земские управы через посредство разных комитетов и комиссий.

На жалованье у земств по найму  содержались земские врачи, учителя, страховые агенты, техники, статистики и прочие земские служащие, имевшие профессиональную подготовку. Они составляли так называемый "третий элемент" в земстве (первым считались гласные земских собраний, вторым — члены земских управ). К началу XX в. общая численность служащих по найму в земстве составляла около 85 тыс. человек. На содержание земских учреждений и наемных служащих, а также на ведение хозяйственно-административных дел были установлены земские сборы с населения. Земство получало право облагать сбором в размере 1% с доходности земли, торгово-промышленных заведений, с земледелия и промыслов крестьян. Основной доход (до 80%) земства получали от поземельного сбора, при этом одна десятина крестьянской надельной земли облагалась в два раза больше, чем одна десятина помещичьей. Таким образом, на практике основная тяжесть земских сборов ложилась на крестьянство. Для учета экономического положения населения с конца 60-х годов стали периодически проводиться земские подворные переписи.

Земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство. Из 78 губерний России "Положение" о земских учреждениях 1 января 1864 г. распространялось на 34 губернии (менее их половины). Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было дворянского землевладения, и на национальные окраины России: остзейские губернии (здесь было свое местное управление, подчиненное немецким баронам), Литву, Польшу, Белоруссию, Правобережную Украину (в этих регионах среди землевладельцев преобладало польское дворянство), на Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространялся закон о земствах, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867 г. — еще в 9, а в 1868—1879 гг. — в остальных 6 губерниях. Таким образом, введение земств растянулось на 15 лет.

Всего предполагалось избрать  в 34 губерниях 13 тыс. гласных. Реально было избрано 11,5 тыс., половину их составили гласные первой курии, чем обеспечивалось преобладание в земствах дворянства.

Земства были лишены каких-либо политических функций. Сфера деятельности земств ограничивалась исключительно  хозяйственными вопросами местного значения. В ведении земств находились: устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты,земских школ, больниц, богаделен и приютов, попечение о местной торговле и промышленности, ветеринарная служба, взаимное страхование, местное продовольственное дело, даже постройка церквей и содержание местных тюрем и домов для умалишенных. Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно-административных функций рассматривалось самим правительством даже не как право земств, а их обязанность: ранее этим занималась уездная и губернская администрация, а теперь заботы о местных делах и расходы на них перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за рамки своей компетенции.

Земства находились под контролем центральной и местной власти — министра внутренних дел и губернатора, которые имели право приостанавливать любое постановление земского собрания, признав его "противным законам или общим государственным пользам". Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатора или министра внутренних дел. Для выполнения своих постановлений (например, для взыскания недоимок по земским сборам, исполнения натуральных земских повинностей и т. п.) земства были вынуждены порой обращаться к земской полиции, не зависевшей от земств.

Но и в предписанных законом пределах компетенция и  деятельность земств все более ограничивалась последующими законодательными актами и правительственными распоряжениями. Уже в 1866 г. последовала серия циркуляров Министерства внутренних дел и "разъяснений" Сената, которые предоставляли губернаторам право отказывать в утверждении всякого избранного земством должностного лица, если губернатор признал его "неблагонадежным". Земских служащих ставили в полную зависимость от местной администрации, ограничивали возможности земств облагать сборами торговые и промышленные заведения, что существенно подрывало финансовое положение земств. В 1867 г. последовали запреты земствам взаимодействовать друг с другом, взаимно информировать о принятых решениях, а также публиковать без разрешения губернатора отчеты о своих собраниях. Председателей земских собраний обязывали закрывать их заседания, если в них поднимались вопросы,"не согласные с законом". Правительственные указы и циркуляры Министерства внутренних дел за 1868—1874 гг. ставили земства в еще большую зависимость от власти губернатора, стесняли свободу прений в земских собраниях, ограничивали гласность и публичность их заседаний.

Однако несмотря на эти ограничения и стеснения земства сыграли огромную роль в решении местных хозяйственных и культурных задач: в организации мелкого кредита путем образования крестьянских ссудосберегательных товариществ, в устройстве почт, в дорожном строительстве, в развитии страхования, в медицинской и ветеринарной помощи на селе, в деле народного просвещения. К 1880 г. на селе было открыто 12 тыс. земских школ, а за полвека своей деятельности земства открыли 28 тыс. школ. За это время в земских школах получили образование до двух миллионов крестьянских детей. Земства подготовили за свой счет 45 тыс. учителей и значительно подняли материальный и общественный статус народного учителя. Земские школы считались лучшими. По образцу их стали действовать и школы Министерства народного просвещения. Медицинские учреждения на селе, хотя еще и малочисленные и несовершенные, целиком были созданы земствами. На средства земств были созданы фельдшерские курсы специально для села. Земские врачи стали проводить на селе прививки от оспы. Они предотвратили распространение ряда эпидемических заболеваний. Благодаря усилиям земских врачей показатель смертности среди крестьян сократился с 3,7% до 2,8%.

Велика была роль земств в статистическом изучении народного хозяйства, в первую очередь крестьянского. Земские статистики применяли новейшие достижения статистической науки, а их обследования имели большое не только прикладное, но и научное значение. Российская земская статистика считалась лучшей в мире по богатству, точности и ценности собранных ею сведений. И поныне изучение экономики пореформенной России невозможно без привлечения ее материалов.

Таким образом, земства, хотя и ограниченные в правах, показали свою жизнеспособность, приспособленность к местным условиям и требованиям жизни. Вопреки законодательным запретам земства превратились в очаги общественной деятельности либерального дворянства. Возникновение в 70—80-х годах XIX в. земского либерально-оппозиционного движения, с которым вынуждено было считаться правительство, стало важным фактором общественно-политической жизни страны.

Городская реформа

На тех же началах, как и земская, проводилась городская реформа. Существовавшие с 1785 г. сословные органы городского самоуправления заменялись всесословными, избираемыми на основе имущественного ценза.

20 июля 1862 г. последовало повеление Александра II приступить к разработке нового "Городового положения". В 509 городах были учреждены местные комиссии, которые занялись сбором сведений о состоянии городов и обсуждением вопросов об управлении городским хозяйством. Министерство внутренних дел на основании сводки материалов этих комиссий составило в 1864 г. проект "Городового положения". Он сначала поступил в Кодификационную комиссию, в которой находился до марта 1866 г., а затем был внесен для обсуждения в Государственный совет, где пролежал без движения еще два года. Подготовка городской реформы проходила уже в условиях заметного поворота к реакции. Поэтому правительство затягивало проведение реформы, и ее проект неоднократно подвергался изменениям в сторону ограничения прав городского самоуправления. Лишь 16 июня 1870 г. проект "Городового положения" был утвержден Александром II и стал законом. По этому закону в 509 городах России вводились новые, бессословные органы городского самоуправления — городские думы, избираемые на 4 года. Городские думы, в свою очередь, избирали на тот же срок постоянно действующие исполнительные органы — городские управы в составе городского головы, его "товарища" (заместителя) и нескольких членов. Городской голова являлся председателем как городской думы, так и городской управы.