Президент Российской Федерации в системе федеральных органов государственной власти

"Особое значение в деятельности Президента как гаранта прав и свобод имеют контрольные функции. Действенный контроль - это необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности деятельности государственных органов и должностных лиц по защите прав граждан. Контрольные функции главы государства призвано реализовывать Контрольное управление Президента России. В соответствии с пунктом 3 Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729) его основными задачами являются: контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина) указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации; информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений."9

"Конституция закрепляет роль Президента РФ как координатора органов законодательной, исполнительной и судебной власти РФ. Согласительные процедуры, которые может использовать Президент РФ для разрешения разногласий, возникающих между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, выражаются в обсуждении и поиске согласованных решений, которые должны приниматься с учетом интересов многонационального народа Российской Федерации и не нарушать прав и законных интересов субъектов РФ, не нарушать закрепленные в основах конституционного строя Российской Федерации принципы федеративного устройства. Если такие решения не будут найдены, с целью разрешения противоречий Президент РФ может обратиться в суд. Конституция не конкретизирует, в какой судебный орган может обращаться Президент РФ. В предусмотренных ст. 125 Конституции случаях споры рассматриваются Конституционным Судом РФ. Иные споры и противоречия могут быть вынесены на рассмотрение судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с их полномочиями."10

К компетенции главы государства традиционно относится решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища, вручения государственных наград и званий, помилования.

Таким образом, основными функциями Президента РФ, составляющими его компетенцию как главы государства являются: гарантия Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение основных направлений внутренней и внешней политики государства; представление Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях.

2. Администрация Президента РФ, Полномочные представители Президента РФ и Государственный совет при Президенте РФ в системе российских государственных органов

     Широкий объем полномочий Президента Российской Федерации вызывает объективную необходимость создания при Президенте специальных вспомогательных органов, обеспечивающих деятельность главы государства по осуществлению им государственной власти. К числу таких органов может быть отнесена Администрация Президента РФ.

Исследование особенностей деятельности Администрации Президента РФ предполагает обращение к вопросам анализа места и роли вспомогательных органов в структуре государственного механизма, уяснение их правового статуса.

При этом, как отмечает, Е. И. Башкирова: "Установление границы между необходимостью создания вспомогательных органов, обеспечивающих исполнение Президентом РФ своих полномочий, и недопущением превращения этих органов в самостоятельный государственный институт, подменяющий деятельность Президента, является весьма важной и актуальной задачей правовой политики российского государства".11

Администрация Президента РФ создана указом №13 от 19 июля 1991 года  в качестве рабочего аппарата для обеспечения деятельности Президента РСФСР и вице-президента РСФСР, реализации конституционных полномочий Президента РСФСР. Структура Администрации Президента Российской Федерации на сегодняшний день устанавливается Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации». В соответствии с данным Указом закрепляется общая компетенция, которая раскрывается в указах Президента, регламентирующих статус структурных подразделений.

В структуру Администрации входят подразделения, выполняющие как  патронажные полномочия, так и вспомогательные функции, тем самым, создавая механизм реализации конституционных полномочий Президента РФ.

Особое место в механизме государства занимает организация согласован ной работы Администрации Президента и Правительства, которая выражается в совместной реализации политических установок главы государства Правительством и президентскими структурами, постоянных деловых контактах, согласовании проектов, которые готовятся в этих государственных органах, большей степенью ответственности за эту работу.

"Основные функции Администрации - организационное обеспечение деятельности Президента, Совета безопасности, консультативных и совещательных органов при Президенте и обеспечение их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти; подготовка предложений, рекомендаций и прогнозно-аналитических материалов по стратегии общей политики Российской Федерации; выработка предложений по законопроектной деятельности Президента; обеспечение государственной кадровой политики в президентских и исполнительных структурах, разработка мер по разъяснению политики Президента, обеспечение президентского контроля за исполнительной властью, обеспечение кодификации правовых актов, подготовка, оформление и выпуск документов, подписанных Президентом; официальное опубликование актов Президента и Правительства, организация протокольных мероприятий, проводимых Президентом."12

Государственный совет Российской Федерации - совещательный орган при Президенте Российской Федерации. Под председательством последнего рассматривает насущные вопросы жизни страны. Не является органом государственной власти, поскольку не обладает властными полномочиями.

Основные задачи и порядок работы Государственного совета определяются Положением о Государственном совете Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1602. Согласно ст. 4 данного Положения: "Основными задачами Государственного совета являются:

- содействие реализации  полномочий Президента Российской  Федерации по вопросам обеспечения  согласованного функционирования  и взаимодействия органов государственной  власти;

- обсуждение имеющих  особое государственное значение  проблем, касающихся взаимоотношений  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации, важнейших  вопросов государственного строительства  и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений  Президенту Российской Федерации;

- обсуждение вопросов, касающихся  исполнения (соблюдения) федеральными  органами государственной власти, органами государственной власти  субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции  Российской Федерации, федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, указов и распоряжений  Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений  Правительства Российской Федерации, и внесение соответствующих предложений  Президенту Российской Федерации;

- содействие Президенту  Российской Федерации при использовании  им согласительных процедур для  разрешения разногласий между  органами государственной власти  Российской Федерации и органами  государственной власти субъектов  Российской Федерации, а также  между органами государственной  власти субъектов Российской  Федерации;

- рассмотрение по предложению  Президента Российской Федерации  проектов федеральных законов  и указов Президента Российской  Федерации, имеющих общегосударственное  значение;

- обсуждение проекта  федерального закона о федеральном  бюджете;

- обсуждение информации  Правительства Российской Федерации  о ходе исполнения федерального  бюджета;

- обсуждение основных  вопросов кадровой политики в  Российской Федерации;

- обсуждение по предложению  Президента Российской Федерации  иных вопросов, имеющих важное государственное значение".13

Председателем Государственного совета является Президент Российской Федерации. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

По решению Президента Российской Федерации в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и имеющие большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности.

"Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе 8 членов (по одному представителю от каждого федерального округа). Персональный состав президиума, который подлежит ротации один раз в полгода, определяет Президент Российской Федерации."14

Утвердилась практика совместных заседаний президиума Государственного совета и Совета Безопасности Российской Федерации.

Укреплению президентской власти призвана служить и важная конституционная норма о назначении и освобождении Президентом своих полномочных представителей (п. "к" ст. 83 Конституции РФ). Как уже отмечалось выше, в Администрации Президента были введены соответствующие должности полномочных представителей Президента в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном Суде.

Введение института полномочных представителей Президента в федеральном округе явилось оптимальным решением вопроса о поиске форм и методов управления системой федеративных отношений. Не меняя Конституции, на ее базе начат процесс упорядочения управления государством по всей вертикали власти.

Однако представители Президента в федеральных округах осуществляют не только координационные функции. Так, Президент на совещании 12 мая 2001 года возложил на них налаживание контроля за расходованием бюджетных средств в регионах в связи с несовершенством механизма контроля за финансовыми потоками, серьезными недостатками в системе контролирующих служб федерального и регионального уровней. Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах вряд ли носит временный характер, так как, помимо всего прочего, он позволяет иметь "государево око" на местах, оперативно реагировать на те или иные события.

Правовой статус президентского представителя определяет "Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", которое было утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849. Данный документ определяет положение полномочного представителя в нескольких плоскостях.

По своему положению в системе исполнительной ветви власти в РФ полномочный представитель как раз и представляет одну из семи точек опоры вертикали власти в регионах. Это обеспечивается тем, что он "непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему", а срок полномочий связан с решением президента, но не может превышать срока полномочий своего патрона. За руководителем Администрации Президента РФ закрепляется определение порядка "взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации". При этом представитель Президента, естественно, связан лишь федеральным законодательством и "в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации".15

И хотя полномочный представитель самостоятельно организует работу подчиненного ему аппарата - "имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью", федеральный центр сохраняет за собой основные рычаги кадрового обеспечения деятельности президентского представительства в округе с достаточно высокой ролью в этом процессе руководителя Администрации Президента РФ. Так, "назначение на должность заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации". При этом заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации. Таким образом осуществляется своеобразное двойное управление самим представительством и обеспечивается его реальная подконтрольность центру.