Право муниципальной собственности

Для того чтобы обосновать возможность того или иного органа действовать от имени публично-правового образования, следует, таким образом, не устанавливать наличие или отсутствие юридической личности этого органа, а анализировать содержание его компетенции.

ГЛАВА 3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

3.1 Осуществление права муниципальной собственности

За весь послеоктябрьский период камнем преткновения для сменявших друг друга властей был вопрос, как организовать эффективное управление и использование несметных богатств, которые в результате бездумно проведенной национализации оказались сосредоточенными в руках государства. Достичь оптимального решения этого вопроса так и не удалось, за исключением, пожалуй, экстремального периода военной экономики, когда для отпора врагу пришлось пойти по пути максимальной централизации управления всем народным хозяйством. Последние годы характеризуются резким, хотя и далеко не всегда оправданным сокращением той части общественного богатства, которая составляет государственную и муниципальную собственность. Тем не менее, в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по-прежнему сосредоточены значительные материальные ресурсы.[36]

Проблема осуществления субъективных прав, в частности прав собственности, на протяжении нескольких столетий является центральной в области интересов философов, политологов, экономистов, социологов и, конечно же, юристов. В настоящее время практически общепризнанным является суждение, что под осуществлением субъективного гражданского права следует считать реализацию его содержания для удовлетворения интереса управомоченного. Муниципальная собственность служит интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала.
        Известно, что субъективные гражданские права и обязанности могут осуществляться как самими управомоченными и обязанными лицами, так и их представителями, за исключением случаев, когда в силу закона и самой сущности прав и обязанностей они могут осуществляться и исполняться только лично, то есть их носителями (осуществление права собственности к таковым не относится). Использование представительства муниципального образования как способа осуществления права муниципальной собственности может вызываться только причинами фактического порядка, например, ограниченности возможности органа местного самоуправления или практической целесообразностью.

При представительстве муниципального образования сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени муниципального образования (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет или прекращает гражданские права и обязанности у представляемого - муниципального образования.

Возникает вопрос: кто выступает представителем муниципального образования в осуществлении права муниципальной собственности? Устав любого муниципального образования определяет общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Правовую основу полномочий органов местного самоуправления по вопросам муниципальной собственности определяют Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие нормативные правовые акты.
В случаях и в порядке, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами, по поручению органов местного самоуправления права собственника в отношении муниципального имущества могут осуществлять также юридические лица и граждане. Но чаще всего по решению представительных органов местного самоуправления создаются органы по управлению муниципальным имуществом (комитеты, управления, отделы и т.п.).
           Следует указать, что проблема гражданской правосубъектности муниципальных образований все еще остро стоит в юридической литературе. Одни считают, что субъектами гражданских правоотношений публично-правовые образования (к которым относятся и муниципалитеты) быть не могут[37], поэтому от своего имени приобретают права и несут обязанности только органы местного самоуправления. Другие считают, что раз субъектом гражданского права названо муниципальное образование, то и участником гражданских правоотношений является само муниципальное образование, а органы местного самоуправления, вступая в гражданские правоотношения, всегда действуют от имени муниципального образования[38]. Логично предположить, что можно встретить и третью точку зрения, что органы местного самоуправления могут выступать и от имени муниципальных образований, и как самостоятельные субъекты гражданских правоотношений[39]. Естественно, что в юридической литературе превалирует вторая точка зрения, поскольку даже придание органам местного самоуправления статуса юридического лица не может повлечь возникновение гражданских прав и обязанностей у них, поскольку в гражданских правоотношениях они выступают преимущественно от имени муниципального образования. Однако «преимущественно» предполагает и обратные случаи. Так, например, отдельные органы местного самоуправления уставами муниципальных образований наделяются правами юридических лиц, в силу этого органы местного самоуправления вправе участвовать в гражданском обороте и от собственного имени. Я предполагаю, что для гражданского оборота это неблагоразумно по следующим мотивам. Во-первых, контрагенты органов местного самоуправления становятся в невыгодное положение, поскольку они не будут знать, с кем заключают сделки, ведь в отличие от отношений договорного представительства органы местного самоуправления не обязаны указывать, от чьего имени они действуют. Во-вторых, усложнен будет вопрос ответственности указанных субъектов, т.е. к кому предъявлять иск - к муниципальному образованию или органу местного самоуправления. В-третьих, на каком вещном праве органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, находящимся в их управлении, поскольку без имущественной обособленности создать юридическое лицо невозможно: пусть ограниченным, но вещным правом они должны обладать. Некоторые предлагают именовать его правом оперативного управления[40], забывая, что таким правом помимо казенных предприятий обладают учреждения (ст. 296 ГК РФ), которые (даже если допустить, что организационно-правовая форма органов местного самоуправления есть учреждение) ограничены в распоряжении имуществом, а практически лишены, за исключением права распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником самостоятельной деятельности и приобретенным за счет них имуществом. Но даже если рассматривать исполнительные органы местного самоуправления как новую организационно-правовую форму некоммерческого юридического лица, владеющего, пользующегося и распоряжающегося имуществом на праве оперативного управления с разрешения собственника, а органы представительной власти муниципального образования - как представителей собственника, дающих разрешение на распоряжение, то складывается парадоксальная ситуация, при которой местная казна окажется пустой, поскольку все муниципальное имущество станет «распределенным» между юридическими лицами. Тем самым муниципальное образование будет вытеснено из гражданского имущественного оборота, потому что отвечать по своим обязательствам станет нечем: номинально оно останется собственником, но будет действовать запрет ответа по своим обязательствам имуществом, закрепленным за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

Думаю, указанных аргументов достаточно в пользу признания субъектом гражданского права и участником гражданских правоотношений самого муниципального образования, а не органов местного самоуправления.
К сожалению, практика пошла несколько по иному пути. В соответствии с нормативными актами Российской Федерации управление и осуществление иных правомочий с муниципальным имуществом было разделено между двумя самостоятельными органами - комитетом по управлению муниципальным имуществом, входящим в систему исполнительных органов местного самоуправления, и фондом муниципального имущества, подчиненным представительным органам власти. Комитеты были призваны проводить приватизацию муниципальных предприятий, выступать арендодателями муниципального имущества, распоряжаться муниципальным имуществом, принимать решения о сдаче в залог и передаче в безвозмездное пользование муниципального имущества, осуществлять некоторые другие правомочия собственника. Более того, такие широкие полномочия комитетов не могли быть переданы никаким другим органам местного самоуправления. Фонды же выступали продавцами муниципального имущества, осуществляли полномочия собственников на собраниях акционеров (пайщиков) в пределах находящейся во владении фондов доли в капитале организаций, осуществляли некоторые другие функции. Причем полномочия фондов также были непередаваемыми. Оба органа признавались юридическими лицами, а фондам даже разрешалось заниматься предпринимательской деятельностью, что открыло злоупотреблениям с муниципальным имуществом широкий простор.[41]
            В настоящее время в ведении комитетов по управлению муниципальным имуществом остались такие вопросы, как создание, реорганизация и ликвидация муниципальных унитарных предприятий (а с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты…» - муниципальных казенных предприятий)[42], в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению, принятие решения об отчуждении недвижимого муниципального имущества в виде имущественных комплексов, зданий и сооружений в порядке приватизации, а также об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за муниципальными учреждениями, и распоряжение им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Фонды муниципального имущества выступают в качестве продавцов в сделках приватизации, а также являются учредителями хозяйственных обществ и товариществ с муниципальным участием, становясь законными владельцами принадлежащих муниципальным образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования по «бездокументарным ценным бумагам»). Отдельные правомочия права собственности осуществляют иные органы местного самоуправления. Главное, что следует подчеркнуть, - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ - есть прежде всего право самого населения муниципального образования, поэтому обоснованно в некоторых уставах закрепляется, что органам и должностным лицам местного самоуправления передача права пользования и распоряжения муниципальной собственностью предоставляется населением - муниципальным социумом.
Таким образом, от имени муниципального образования в отношениях собственности выступают органы местного самоуправления, которые одновременно осуществляют правомочия собственника и устанавливают интересы, в которых они (интересы) реализуются. Можем ли мы считать органы местного самоуправления представителями муниципального образования при осуществлении права муниципальной собственности представителями. В литературе встречаются утверждения, что в гражданско-правовых отношениях в качестве субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом - лишь их представителями[43]. Этому соответствует и легальная дефиниция, что от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК РФ). Как известно, представителем может быть только правосубъектное (дееспособное) лицо, но, как было сказано выше, во многих муниципальных образованиях органы местного самоуправления зарегистрированы в качестве юридических лиц. Складывается парадоксальная ситуация: органы местного самоуправления как части целого (муниципального образования) выступают представителями того, чем они являются. По сути, это то же самое, как левая рука выступает представителем физического лица. Мне думается, что законодатель ошибся, установив, что органы местного самоуправления выступают в гражданском обороте как самостоятельные субъекты, пусть представителями, но субъектами гражданского права. Ведь по своей природе органы местного самоуправления ничем не отличаются от органов управления юридического лица. Ведь право муниципальной собственности может осуществляться и непосредственно населением муниципального образования, например, через местный референдум, собрания (сходы) граждан или территориальное общественное самоуправление. Такое осуществление есть тоже непосредственное осуществление самим муниципальным образованием.

Таким образом, действия (бездействие) населения муниципального образования или органов местного самоуправления следует рассматривать как деятельность самого муниципального образования: они представителями в гражданско-правовом смысле не являются.

Представителями муниципального образования при осуществлении права муниципальной собственности могут выступать иные субъекты: физические и юридические лица, публично-правовые образования, которые действуют на основании доверенности или договора поручения. Случаи возможного представительства преимущественно устанавливаются нормативно-правовыми актами. Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 845 утверждены Правила привлечения брокеров для продажи находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг.

Например, для продажи находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ привлекаются брокеры - профессиональные участники рынка ценных бумаг, имеющие лицензию на осуществление брокерской деятельности. Продажа акций осуществляется через организатора торговли на рынке ценных бумаг посредством проведения конкурса по отбору брокеров. Органы местного самоуправления устанавливают начальную цену акций, определяют количество брокеров, подлежащих отбору на конкурсе, непосредственно проводят конкурс и осуществляют выбор брокера из числа отобранных на конкурсе, заключают с ним договор поручения на продажу акций через организатора торговли. Таким образом, брокеры становятся представителями муниципального образования в сделках по распоряжению акциями, принадлежащими муниципальному образованию на праве собственности. В качестве таких брокеров могут выступать юридические лица, имеющие лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление брокерской деятельности, имеющие право осуществлять операции с акциями через организатора торговли путем выставления заявок на продажу, если они не находятся в процессе банкротства и не имели убытков после уплаты налогов по итогам последних трех лет и за отчетный период текущего года.
Муниципальное образование заключает договор поручения с брокером, который предложит наименьший размер премии за превышение цены продажи акций над начальной ценой. Срок действия договора поручения не может превышать срок действия выданной брокеру лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление брокерской деятельности (п. 25 Правил)[44]. В соответствии с п. 26 указанных Правил в договоре поручения в качестве существенных определяются следующие условия:

1) перечень организаторов торговли, через которых брокер может осуществлять продажу акций;

2) порядок взаимодействия брокера и продавца, в том числе порядок дачи поручения и его исполнения брокером, оформления купли-продажи и предоставления отчета брокера;

3) порядок определения размера вознаграждения брокера и премии за превышение цены продажи акций над начальной ценой;
4) порядок выплаты указанных вознаграждения и премии;
5) порядок и основания расторжения договора;
6) открытие брокером специальных счетов для зачисления ценных бумаг продавца и денежных средств и использования этих счетов исключительно для исполнения поручения продавца;

7) совершение брокером сделок с ценными бумагами продавца только на основании заявок, адресованных неограниченному кругу участников торгов при продаже акций в порядке приватизации;
8) предоставление продавцу отчета о деятельности брокера за период действия договора поручения в отношении всех сделок по продаже приватизируемых акций акционерного общества;
9) заключение договора (договоров) купли-продажи акций только с лицами, уполномоченными выступать покупателями муниципального имущества при приватизации;

10) продажа акций по цене не ниже начальной;

11) совершение сделок купли-продажи акций по поручению продавца в первоочередном порядке по отношению к другим (собственным) сделкам брокера;
12) немедленное уведомление продавца в случае возникновения конфликта интересов, под которым понимается заинтересованность брокера в продаже акций, принадлежащих ему на праве собственности, либо наличие обязательств перед клиентами по их покупке (во избежание двойного представительства) или продаже (исключение приоритета клиентов перед продавцом муниципальных акций).

Основаниями представительства в данном случае являются договор поручения, доверенность на совершение сделок по продаже акций через организатора торговли и поручение продавца.

Осуществление права муниципальной собственности возможно посредством других лиц. Законом не исключаются случаи продажи муниципального имущества через комиссионера, агента, передачи муниципальных имущественных комплексов и иных объектов в доверительное управление. Современная цивилистическая теория не рассматривает указанные случаи представительством. Напомним, что представитель действует от имени представляемого, а комиссионер или доверительный управляющий от собственного имени, тем самым осуществляет самостоятельную деятельность, следовательно, в сделках с муниципальным имуществом имеет статус самостоятельного субъекта права. В основе представительства лежит идея о замене личности представляемого в гражданском обороте, но и комиссионер, и доверительный управляющий действуют в интересах комитента и выгодоприобретателя (учредителя). Фактическое содержание отношений, возникающих и при представительстве, и при комиссии или доверительном управлении, тождественно: лица совершают действия с муниципальным имуществом. С другой стороны, указанные способы осуществления права собственности отличаются степенью самостоятельности: в доверительном управлении она шире.
В ст. 182 ГК РФ прямо закреплено, что не являются представителями лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени (коммерческие посредники, конкурсные управляющие при наследовании и т.п.), а также лица, уполномоченные на вступление в переговоры относительно возможных в будущем сделок. Возникает вопрос: а в качестве кого действуют комиссионер или доверительный управляющий? Как я уже указывала, осуществление гражданских прав возможно лично или через представителя - третьего не дано. Указанную ситуацию в литературе описывают через конструкцию косвенного или одностороннего представительства. Известный немецкий цивилист Л. Эннекцерус писал, что «тот, кто заключает сделку, хотя бы и для другого (в чужом интересе, за чужой счет), но от своего имени, то есть с намерением вызвать правовые последствия в первую очередь в своем лице, а потом последующими юридическими актами, в частности - передачей вещей, уступкой прав требования, принятием долга - перенести их на другое лицо, тот не является представителем в смысле Гражданского уложения. Его называют косвенным, посредственным, скрытым представителем»[45]. Косвенное представительство в юридической литературе часто подвергается критике, поскольку ведет к аналогии договора комиссии и поручения, с чем согласиться, конечно, нельзя[46]. Обеспечение более широкой свободы усмотрения и самостоятельности комиссионера было важным аргументом в пользу самостоятельности договора комиссии, когда шла разработка Гражданского кодекса РСФСР 1964 года. Однако имеет какое-либо фактическое значение самостоятельность комиссионера или доверительного управляющего, если при распоряжении имуществом собственником все равно выступает, например, муниципальное образование. Не буду так категорична, как А. Гордон, что учения юристов, не признающих одностороннего представительства, заключаются в отсутствии всякого представления о внутреннем существе юридического явления[47]. Но вопрос остается открытым: чем является осуществление права через комиссионера, агента или доверительного управляющего представителя? С учетом потребностей практики, наверное, есть целесообразность в квалификации их действий косвенным представительством.