Прокуратура РФ

Ретроспективный анализ документов о становлении и развитии прокуратуры  свидетельствует о том, что Петр I, не копируя ни один из зарубежных образцов и не воспринимая буквально  предложенные проекты, сам тщательно  разработал документы об учреждении российской прокуратуры – постоянного надежного органа надзора, имеющего право силой Закона влиять на ход и эффективное решение государственных дел.

Основаниями к созданию прокуратуры  явились особые обстоятельства:

• взяточничество и преступления против государственной службы, которые Петр I приравнивал к предательству во время боя;
• казнокрадство и другие злоупотребления высших должностных лиц, в том числе сенаторов;
• волокита и нерасторопность государственного аппарата.

Основатель прокуратуры  особое внимание уделял вопросу ответственности  прокурорских работников за ненадлежащее исполнение своих обязанностей («яко око наше и стряпчий о делах  государственных, того ради надлежит верно  поступать, ибо перво на нём взыскано будет»).

 На протяжении столетий честным и добросовестным трудом десятков тысяч высокопрофессиональных юристов создано уникальное общественное явление – прокуратура России, которая оберегает законность и является цементирующей опорой государства, оплотом единства правопорядка на просторах России, «чистоты и совести властных чинов в центре и на местах». С петровских времен и до нашего времени работники органов прокуратуры были и остаются верными служителями Закона, обеспечивают конституционную законность и территориальную целостность нашего государства. В общественном мнении прокурорские работники олицетворяют высокий профессионализм, надёжность, силу духа, верность славным традициям.

В 2001 г. Президент России В.В.Путин в послании Федеральному Собранию РФ указал, что «совершенствование работы правоохранительных органов, в  том числе и прокуратуры, является одной из важнейших государственных  задач».

Данное указание Президента России органами прокуратуры неукоснительно исполняется. В современных условиях глубоких социально-экономических перемен они повсеместно обеспечивают верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

О масштабах и сложности  проводимой работы можно судить по следующим данным. Только в первые годы XXI в. вступили в действие 44 федеральных  конституционных закона, 15 фундаментальных  кодексов Российской Федерации, 1829 федеральных  законов, свыше 8000 указов Президента России и т.д. Органы прокуратуры обеспечивают надёжный надзор за исполнением законодательства.

По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина, «ошибки в законодательстве, слабо просчитанные социальные последствия тех или иных законов, оторванность от них реальной социально-экономической ситуации в обществе, их несогласованность с общественным мнением, культурными традициями могут иметь обратный, негативный эффект для социальной справедливости в обществе и его развития» [Зорькин В.Д. Стандарт справедливости // Российская газета. 2007. 8 июня. С. 13]. Так, в период с 2002 по 2008 г. (включительно) в УПК РФ внесены многочисленные изменения и дополнения (34 федеральных закона, 6 постановлений и 1 определение Конституционного Суда РФ), что, по нашему мнению, свидетельствует о поспешном принятии отдельных законодательных норм, в том числе касающихся полномочий органов прокуратуры.

Обострение проблем, связанных  с перераспределением прав собственности, в том числе на крупные промышленные объекты и землю, связано с  законодательным вытеснением прокурора  из гражданского и арбитражного процесса. По оценке Генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайки, незаконный захват чужой  собственности, спровоцированное банкротство, решения по обеспечительным мерам - вот во многом результат такого решения [Выступление Генерального прокурора РФ Чайки Ю.Я. на «правительственном часе»].

По данным Уполномоченного  по правам человека в Российской Федерации  В.П.Лукина, в 2007 г. более половины всех жалоб граждан были связаны с  нарушением их конституционных прав и свобод при осуществлении уголовного судопроизводства, обеспечении правопорядка. По нашему мнению, данная негативная тенденция  свидетельствует о преждевременности  законодательного решения о существенном ограничении полномочий прокурора  в сфере уголовного судопроизводства, а также необходимости их частичного восстановления.

Необходимо отметить, что  ранее Генеральная прокуратура  РФ неоднократно обращала внимание общества и государства на данную проблему. Например, за 2006 г. прокуроры в сфере  уголовного судопроизводства:

• выявили и устранили почти 2,3 млн. нарушений закона;
• отменили более 1,5 млн. незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела;
• по 40 094 уголовным делам дали письменные указания;
• 220 тыс. материалов возвратили для дополнительной проверки;
• в 18 тыс. случаях следователям, дознавателям отказали в возбуждении уголовного дела;
• поставили на учет 144 тыс. ранее не зарегистрированных преступлений;
• отменили более 38 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и более 357 тыс. постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания [Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я. на заседании Совета Федерации ФС РФ 2007 г.// Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. http://genproc.gov.ru].

В частности, в 2006 г. в столице  каждый районный прокурор выявлял и  устранял в среднем около 1000 нарушений  в органах дознания и предварительного следствия.

Положения судебно-правовой реформы и, по нашему мнению, указанные  выше многочисленные нарушения закона обусловили необходимость совершенствования  законодательства, в том числе  в сфере уголовного судопроизводства, системы управления органами расследования преступлений и т.д. В частности, в связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ были внесены изменения и дополнения в более чем 30 федеральных законов. Такой процесс не бывает безболезненным.

Однако в своей совокупности принятые решения значительно сократили  возможности прокурора реагировать  на нарушения законности.

В частности, профессор С.П.Ефимичев отмечает, что в законах о выборах  Президента РФ и депутатов Государственной  Думы ФС РФ нарушен баланс процессуальных полномочий между Генеральным прокурором РФ и Председателем Следственного  комитета при Прокуратуре РФ. Такое различие трудно объяснимо [Бобырев В.В., Ефимичев С.П., Ефимичев П.С. Изменения в УПК РФ и полномочия прокурора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры России. 2008. № 1].

Очевидно, что в настоящее  время прокурор лишен ряда важных процессуальных прав и полномочий, которые перешли к следователю  и руководителю следственного подразделения. Прокурор перестаёт быть активной процессуальной фигурой, действующей в уголовном  процессе от имени государства. Нарушенный баланс процессуальных полномочий прокурора  необходимо восстановить.

В первую очередь, это касается права прокурора возбуждать уголовное  дело, причем не только в отношении  следователей Следственного комитета, но и в других случаях, когда по результатам прокурорской проверки или проверки заявления о совершении преступления он усмотрит для этого  требуемые законом основания. Это  полностью соответствует задаче осуществления уголовного преследования  прокурором (ч. 1 ст. 37 УПК РФ), а также роли прокурора как должностного лица, призванного надзирать за соблюдением законности и оперативно принимать меры по устранению нарушений законодательства.

Очень важно в российском законодательстве обеспечить полную реализацию Международного пакта о гражданских  и политических правах ООН и положения  Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Нормы, закрепленные в указанных актах, провозглашают право обвиняемого, задержанного или арестованного  на судебное разбирательство в разумный срок. Лишение же прокуроров полномочий по даче указаний, сбору доказательств, их анализу, своевременности принятия других решений уже приводит к  тому, что разумный срок на доступ к  правосудию нарушается.

Возможно, реализация данных предложений позволит в большей степени обеспечить эффективное соотношение полномочий прокуроров и следователей и не допустить скатывания ситуации со следствием ниже достигнутых результатов.

Как показывает практика, в  настоящее время состояние законности в ходе проводимого следствия  остается крайне сложным. Из-за значительной текучести и недостаточной профессиональной подготовки отдельных следователей вряд ли процессуальных нарушений стало  меньше.

Кто защитит конституционные  права и свободы человека и  гражданина в сфере уголовного судопроизводства? К сожалению, эффективных механизмов устранения процессуальных разногласий  между прокурором и должностными лицами, осуществляющими предварительное  расследование, в современном уголовно-процессуальном законодательстве нет.

Представляется недопустимым перенесение в сферу уголовного преследования, по существу, «общенадзорного» механизма, поскольку всё это  прямо связано не только с защитой  конституционных прав, но и с их ограничением и применением мер процессуального принуждения и пресечения. Полагаем, что в этой сфере механизм реагирования на нарушения закона должен носить оперативный характер.

На современном этапе  общественных преобразований приоритетным, требующим особого внимания органов  прокуратуры, являются:

• защита конституционных основ Российской Федерации, её целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;
• соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
• совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности.

Однако в настоящее  время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры  с конституционного правового поля.

Оппоненты стабильного позитивного  развития России осознают, что система  органов прокуратуры – одна из несущих опор нашего государства и от определения её места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессора, доктора юридических наук А.Я.Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям - от попыток растворения её независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева».

Теоретические аспекты определения  места и роли прокуратуры в  системе правовых институтов российского  государства и общества исследованы  в работах Р.Р.Абдуллиной, И.А.Антонова, В.Г.Бессарабова, Р.В.Вахитовой, Н.Н.Дегтярёвой, В.С.Джатиева, С.П.Ефимичева, С.Ю.Зайкова, Р.Н.Зинурова, Н.И.Костенко, Р.А.Мамедова, Н.В.Мельникова, В.А.Михайлова, В.П.Рябцева, А.Ф.Смирнова, А.В.Сидоренко, Н.А.Соловьевой, М.С.Шалумова, Ю.Л.Шульженко, других ученых и прокурорских работников.

К наиболее распространенным концептуальным подходам, определяющим перспективы развития органов прокуратуры  России, относятся нижеприведенные  мнения:

1.  «Прокуратура постсоветской  России не должна воссоздавать  прокуратуру СССР, она должна  быть децентрализована». 

2.  «Прокуратура - орган  исполнительной власти». 

3.  «Прокуратура - орган  судебной власти». 

4.  «Прокуратура - опора  президентской власти». 

5.  «Прокуратура - силовая  структура».

6.  «Прокуратура - элемент  структуры правоохранительных органов,  но особый и независимый».

7.  «Прокуратура предназначена  бороться с преступностью и  этим обстоятельством определяется  её место и роль в государстве».

8.  «Прокуратура - разновидность  контрольно-надзорных органов в  механизме государства».

9.  «Прокуратура - самостоятельный  орган власти». 

10.  «Прокуратура - элемент контрольной власти».

11.  «Прокуратура находится  под руководством и контролем  вышестоящих руководителей и  подчиняется Министру юстиции».

Приведённые суждения представляют весьма широкий и разнородный  спектр мнений о перспективах развития прокуратуры РФ. Они ярко свидетельствуют  о том, что данная тема приобретает  всё большую актуальность и значимость, вызывает значительный интерес учёных, прокурорских работников, сотрудников  федеральных органов исполнительной власти и гражданского общества.

Совокупность идей, средств  исследования, а также обобщение  высказанных общенаучных подходов позволяют выявить две общие негативные закономерности в части, касающейся прокуратуры:

• «размыть» систему независимого надзора прокуратуры, демонтировав её основы;
• перестроить её по западным образцам, лишив её природно-стержневой функции - надзора за исполнением законов.

К типичным суждениям представителей данной группы учёных можно отнести  мнение Р.Р.Абдуллиной, которая полагает, что «назрела необходимость в  реформировании прокуратуры. Из всех правоохранительных органов прокуратура единственная, по существу, не подвергалась реформе. Пора отрешиться от так называемого  ведомственного патриотизма, преодолеть убеждение, что эта система уже  представляет собой нечто совершенное, не подлежащее кардинальным изменениям ни в настоящем, ни в будущем. Нужно  тщательно разобраться в её сильных  и слабых сторонах, дать реалистическую оценку действительному положению  дел, найти тот путь, по которому прокуратура будет идти дальше», которая полагает, что «назрела необходимость  в реформировании прокуратуры. Из всех правоохранительных органов прокуратура  единственная, по существу, не подвергалась реформе. Пора отрешиться от так называемого  ведомственного патриотизма, преодолеть убеждение, что эта система уже  представляет собой нечто совершенное, не подлежащее кардинальным изменениям ни в настоящем, ни в будущем. Нужно  тщательно разобраться в её сильных  и слабых сторонах, дать реалистическую оценку действительному положению  дел, найти тот путь, по которому прокуратура будет идти дальше»[ http://www.bashedu.ru]. Данная позиция свидетельствует о недостаточном понимании предмета деятельности прокуратуры.