Правотворчество: понятие, стадии, принципы

 

Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может.

 

Заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права и их юридическая сила неодинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, вившийся правовой базой создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения федерации и её субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между федерацией и отдельными её членами (республиками, краями, областями и т.д.), между субъектами федерации.

 

Характерной особенностью современных  взаимоотношений между общественными  объединениями и государственными структурами является (вместо издания  ими совместных актов, что активно  применялось ранее) заключение разного  рода соглашений, содержащих нормативные предписания. В первую очередь это касается регулирования трудовых отношений. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. "О коллективных договорах и соглашениях” может быть заключен коллективный договор – правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии, в учреждении, организации.

 

 

 

5

 

Он заключается, с одной стороны, работниками в лице одного или  нескольких профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов, с другой стороны, работодателем непосредственно или уполномоченными им представителями. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.

 

 

Наряду с коллективным договором  законом предусматривается также  заключение разного рода соглашений – правовых актов, содержащих обязательства  по установлению условий труда, занятости и социальных гарантий для работников определенной профессии, отрасли, территории. В зависимости от сферы регулируемых отношений заключаются соглашения генеральные, устанавливающие общие принципы согласованного проведения социально-экономической политики, отраслевые (тарифные), которые определяют направления социально-экономического развития, условия труда и оплаты труда, социальные гарантии для работников отрасли (профессиональных групп), и, наконец, специальные, устанавливающие условия решения определенных социально-экономических проблем, связанных с территориальными особенностями.

 

 

 

Такие соглашения могут заключаться  на разном уровне:

на федеральном – между общероссийскими  объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; общероссийскими объединениями работодателей; Правительством Российской Федерации;

на республиканском (республики в  составе федерации) – между республиканскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; республиканскими объединениями работодателей; правительством республики в составе Российской Федерации;

на отраслевом или профессиональном – между соответствующими профсоюзами, иными уполномоченными работниками  представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); Министерством труда и занятости населения;

на территориальном – между  соответствующими профсоюзами (объединениями  профсоюзов), иными уполномоченными  работниками представительными  органами; работодателями (объединениями  работодателей); органами исполнительной власти.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

Глава 4.Стадии правотворческого процесса.

 

 

Правотворчество - это процесс, который  состоит из определенных стадий:

 

- законодательная инициатива со  стороны строго определенных  Конституцией субъектов права;

- решение компетентного органа  о необходимости издания акта;

- подготовка концепции и проекта  нормативного акта;

- обсуждение проекта нормативного  акта в комиссиях, комитетах,  палатах, на сессиях законодательного  органа;

- принятие нормативного акта  в определенном порядке (например, путем голосования);

- опубликование нормативного акта.

 

Депутаты 1993 - 1995 гг. созыва в Госдуме  приняли 301 закон. За 1995 - 1999 гг. депутаты Госдумы приняли около 900 законов, из них: 6 - ФКЗ; 7 - кодексов.

 

Нормативные правовые акты имеют свою структуру. Так, кодексы включают в себя общую и особенную части. Каждый нормативный акт имеет свое название: закон, указ, постановление и др.

 

В Российской Федерации в отличие  от других государств определен широкий  круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, отражающих федеративное устройство государства. В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации 1993 г. их общее количество составляло 723. В связи с последующим объединением субъектов Российской Федерации (с 89 до 88 в 2005 г.) их стало 722. Правом законодательной инициативы в России обладают: Президент России; депутаты Государственной Думы; члены Совета Федерации; Совет Федерации; Правительство России; федеральные судебные органы - Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (по вопросам их компетенции); субъекты Федерации (в лице их законодательных органов).

 

 

Все перечисленные субъекты пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. им дано конституционное  право вносить законопроекты по любым вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Перед тем как внести проект в Государственную Думу, проводится большая работа, требующая привлечения различных учреждений и специалистов. При подготовке законопроекта к рассмотрению необходимо подготовить целый пакет документов: текст законопроекта; обоснование необходимости его принятия; финансовое и экономическое обоснование, подтверждающее, нужны ли будут затраты на реализацию будущего закона; необходимость разработки новых правовых актов, чтобы будущий закон мог быть реализован.

 

 

 

 

 

 

 

 

7

 

 

Для рассмотрения этих и других вопросов Госдума назначает ответственный  комитет по законопроекту. После  его решения законопроект направляется на заключение Правительства, а также соответствующих министерств (на научную экспертизу).

 

Подготовленный законопроект направляется в Совет Думы для рассмотрения. Ежегодно в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации  вносится около 900 законопроектов. Это почти в два раза превышает реальные возможности их рассмотрения. Каждый второй законопроект разрабатывается по инициативе депутатов Государственной Думы. 7% законопроектов поступает от Президента России и 23% - от Правительства России. Чтобы выйти из создавшегося положения, некоторые специалисты (например, А.Н. Шохин) предлагают право законодательной инициативы предоставлять только группам депутатов. Для повышения роли Правительства России в правотворческом процессе Президент Российской Федерации своим указом возложил на федеральные министерства функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных формах соответствующих сфер.

 

"Коэффициент выхода" у правительственных  законопроектов в России и в других государствах значительно превышает подобный показатель у подготовленных депутатами законопроектов. Как свидетельствует опыт правотворческой деятельности 69 государств, в 33-х из них от 90 до 100% законопроектов вносятся правительствами этих стран, а еще в 22-х на долю правительства приходится более 50% законопроектов. Из 60-ти государств в 42-х национальные парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, подготовленных правительством, в 9 - от 80 до 89%, а в 4 - от 70 до 79% законопроектов. В России 27,9% законопроектов, подготовленных Правительством, становятся законами, а у депутатских - только 9,9%.

 

В ряде государств предусмотрены определенные ограничения в депутатских полномочиях  правотворческой деятельности. В  Японии Закон о парламенте предусматривает обязанность предоставления депутатом законопроекта только при поддержке не менее 20 депутатов в Палате представителей и не менее 10 депутатов в Палате советников. В Швеции правом законодательной инициативы обладают только постоянные комиссии Риксдага, а в Австрии - комитеты Национального Совета. В Венгрии - все комиссии Государственного Совета Венгерской Республики. В Словакии - также комитеты Национального Совета Словацкой Республики. В Чехии - группы депутатов Палаты депутатов и Сената Чешской Республики.

 

Особое значение в деятельности Федерального Собрания имеет рассмотрение законопроектов по финансовым вопросам. Они вносятся в Государственную  Думу только при наличии заключения Президента. В нем содержится информация о последствиях принятия того или иного законопроекта по бюджетной и финансовой политике общества, а именно:

 

- о введении или отмене налогов,  освобождении от их уплаты;

- о выпуске государственных  займов;

- об изменении финансовых обязательств  государства;

- другие законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

 

 

 

8

После рассмотрения и принятия законопроекта  Государственной Думой он становится федеральным законом. В соответствии с установленным регламентом  Государственная Дума принимает федеральный закон в трех чтениях (определенных стадиях законодательного процесса):

 

а) во время первого чтения обсуждаются  только основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада  инициатора законопроекта. Затем заслушиваются  содокладчики, проводятся прения. После этого Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту. В том случае, если Дума одобряет этот законопроект, она передает его для продолжения работы в комитет, который отвечал за его подготовку;

б) на второе чтение законопроект выносится уже с поправками, с учетом замечаний и предложений, которые были высказаны депутатами в первом чтении. На этом этапе депутаты обсуждают законопроект по статьям вместе с поправками;

в) третье чтение заключается только в голосовании "за" или "против" законопроекта в целом. В его  содержание поправки больше не вносятся, и сам законопроект не обсуждается. Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа  депутатов Государственной Думы.

 

В практику законотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации  с 2002 г. вошло рассмотрение законопроектов в "нулевом чтении". Это позволяет  еще до его официального рассмотрения скорректировать позиции законодателей с авторами законопроектов. Чаще всего в этой роли выступает Правительство России. Высказывается мнение о необходимости рассмотрения в "нулевом чтении" всех законопроектов, затрагивающих экономические и социальные интересы граждан, а также определяющие гарантии их конституционных прав и свобод.

 

Советом Государственной Думы Российской Федерации либо профильным комитетом  Правовому управлению Государственной  Думы может быть поручено проведение правовой или лингвистической экспертизы принимаемого законопроекта с указанием конкретного срока, но, как правило, не менее двух-трех недель. Содержание работы проводимой экспертизы зависит от того, в каком чтении рассмотрен законопроект. По результатам проведенной правовой экспертизы составляется заключение, в котором даются ответы на следующие три основных вопроса:

 

Соответствует или не соответствует  рассматриваемый законопроект Конституции  Российской Федерации, федеральным  конституционным законам, федеральным  законам, основным "профильным" законодательным  актам?

Есть ли противоречия в структуре  законопроекта между разделами, главами, статьями, частями и пунктами?

Полностью ли приведен перечень актов  федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с рассматриваемым законопроектом?

От принадлежности принимаемого законопроекта  к предмету ведения Российской Федерации  или к предмету совместного ведения  зависит процедура его принятия. Проекты федеральных законов  по предметам совместного ведения  согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые должны в 30-дневный срок дать отзывы на полученные законопроекты. Если более одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

 

9

Проекты федеральных законов по предмету совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

 

Проекты федеральных законов о  введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Вместо заключения часто дается отзыв (положительный или отрицательный). Это происходит в том случае, когда оно не может произвести точных расчетов, нет финансово-экономического обоснования и финансово-экономической оценки представленного законопроекта. Принятие решения по голосованию о принятии законопроекта не рекомендуется.

 

При проведении правовой экспертизы законопроектов в области бюджетных отношений основным актом законодательства на сопоставимость сравнения является Бюджетный кодекс Российской Федерации.

 

Принятый Государственной Думой  федеральный закон передается в  течение пяти дней в Совет Федерации  для дальнейшего рассмотрения. Таким образом, принятие закона осуществляется последовательно обеими палатами. Совет Федерации в течение четырнадцати дней рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон. Возможны следующие варианты решения: одобряет его либо отклоняет, или воздерживается от рассмотрения. В случае отклонения принятого Думой федерального закона обе палаты создают согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Данная комиссия рассматривает возражения Совета Федерации и выносит решение. После этого закон вторично рассматривается Думой. Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не устраивает Государственную Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.